II SA/Gl 205/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 grudnia 2022 r. nr SKO.4117.451.2022 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...].

S.B. (dalej : "skarżący") w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r. oświadczył, że główne źródło ogrzewania w jego gospodarstwie domowym stanowi kocioł na paliwo stałe, a rodzajem stosowanego w kotle paliwa stałego jest drewno kawałkowe. W dalszej kolejności, w dniu 17 sierpnia 2022 r. skarżący dokonał zmiany deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw oraz podał, że to węgiel i paliwa węglopochodne stosowane są w posiadanym przez niego kotle paliwa stałego. W dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżący złożył do Wójta Gminy M. wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego w miejscowości S. przy ul. [...] (gmina M.), ogrzewanego kotłem na paliwo stałe. Wójt Gminy M. decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego dodatku węglowego, bowiem w gospodarstwie domowym skarżącego głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym a nie węglem, brykietem lub peletem zawierającym co najmniej 85 % węgla kamiennego. W odwołaniu z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący podał, że w pierwszej z deklaracji wskazał faktyczny, większościowy surowiec, jakim ogrzewał dom, czyli drewno pochodzące z wycinki drzew owocowych z jego gospodarstwa. Jednakże od kilkudziesięciu lat posiada piec przystosowany do palenia węglem, drewnem, torfem i brykietem, stąd też w nadchodzącym sezonie zimowym dom będzie opalany węglem, bowiem nie posiada już swojego drewna i gromadzi zapas węgla. Akcentował, że złożył korektę deklaracji podając, że dom ogrzewa węglem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., nr SKO.4117.451.2022, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2 ust. 1, 3, 14 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 141, dalej w skrócie: "u.d.w."). W uzasadnieniu podkreśliło, że skarżący złożył deklarację w dniu 3 lutego 2022 r., zgłaszając jako zainstalowane źródła ciepła ogrzewanie elektryczne/bojler elektryczny z funkcją c.o. i c.w.u. oraz kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy z funkcją c.o. oraz c.w.u. i kocioł na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy z funkcją c.o., wskazując jako stosowane paliwo w kotle na paliwo stałe drewno kawałkowe. Kolegium argumentowało, że drewno kawałkowe nie jest paliwem stałym w rozumieniu u.d.w. i od dnia 1 lipca 2021 r. wprowadzono obowiązek zgłaszania źródeł ciepła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Dla nowo powstałych budynków termin ten wynosi 14 dni od momentu pierwszego uruchomienia, natomiast dla budynków, które już istnieją zgłoszenie powinno zostać dokonane w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Natomiast przepisy u.d.w. wyszły naprzeciw wnioskodawcom i umożliwiły ubieganie się o wypłatę dodatku nawet w przypadku przekroczenia tego terminu, jednak nie później niż do dnia 11 sierpnia 2023 r. Wobec tego wywiodło, że skarżący miał ponad miesiąc na dokonanie zgłoszenia źródła ciepła lub korektę już złożonej deklaracji. Złożona po tym terminie korekta jest prawnie obojętna na gruncie u.d.w., nawet jeśli u podstaw pierwotnego wpisu do deklaracji legł niezawiniony błąd, pomyłka, przeoczenie czy nieuwaga osoby składającej deklarację. W skardze na powyższą decyzję skarżący podał, że pierwszą z deklaracji złożył w dniu 3 lutego 2022 r., a więc w trakcie sezonu grzewczego 2021/2022. Kolejno, w związku ze zmianą sytuacji co do sezonu grzewczego 2022/2023, zgłosił zmianę sposobu ogrzewania. Nie było to jednak nowe źródło ogrzewania, gdyż korzystał już wcześniej z tego sposobu ogrzewania i w tym celu zakupił dwie tony węgla oraz złożył w urzędzie wniosek o zapotrzebowanie na kolejną jedną tonę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 19 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 7 listopada 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 16 u.d.w. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Stosownie do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., a złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący przedmiotowy wniosek złożył w przewidzianym do tego terminie. Natomiast organy wydały dla niego decyzje negatywne w oparciu o dokonany przez niego wpis w bazie CEEB (w zakresie głównego źródła ogrzewania domu drewnem kawałkowym), złożony w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r, stwierdzając przy tym, że wiążące dla rozpoznania sprawy są właśnie dane z deklaracji złożonej przed upływem tego ustawowego terminu. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów u.d.w. Pierwsza nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967) i weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. Zgodnie z art. 52 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzonych na podstawie u.d.w. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Druga istotna w realiach rozpoznawanej sprawy nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) i weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. W art. 31 ust. 1 tej ustawy nowelizującej nakazano, podobnie jak w przypadku pierwszej nowelizacji, aby do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., stosować przepisy w nowym brzmieniu. Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ustawową regulację o kolejne zapisy. Mianowicie, w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.). Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Zważywszy na datę wejścia w życie powyższych nowelizacji oraz treść zawartych w nich przepisów przejściowych, wydając w dniu 19 grudnia 2022 r. decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie powinno uwzględnić wprowadzone przez ustawodawcę zmiany. W kontekście pierwszej ze wskazanych powyżej nowelizacji wskazać należy, że ustawodawca do art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Wymienione informacje organ I instancji ustalił i wziął pod uwagę. Tymczasem, z treści art. 2 ust. 15a u.d.w. wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w CEEB i wyłącznie na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny każdej sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały jedynie przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy (ustawodawca użył zwrotu "w szczególności"). W konsekwencji katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w powyższym zakresie charakter otwarty. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej nowelizacji, czyli ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych należy zwrócić uwagę na dodany w jej wyniku art. 2 ust. 15f i 15g. Jak stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do CEEB (centralnej ewidencji emisyjności budynków), o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 15g u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. W ocenie składu orzekającego z przedstawionych powyżej przepisów dodanych w drodze nowelizacji u.d.w. wynika, że zmierzają one - przy odformalizowaniu procedury - do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, zarazem obligując organy do wnikliwego i wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Zmienione przepisy u.d.w. zobowiązują organ do ustalenia, np. poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym, jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach, jak też złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 73/23). Między innymi dodatek węglowy może być przyznany osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania (art. 2 ust. 15f u.d.w.)., oraz gdy w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 2 ust. 15g u.d.w.). W tym miejscu zaakcentować należy, że organy obu instancji oparły decyzje jedynie o wskazane główne źródło ogrzewania domu podane w deklaracji CEEB, złożonej w terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r., pomijając przy tym jej korektę. Działanie takie nie znajduje potwierdzenia w powyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa. Wobec powyższego, organy obu instancji nie sprostały obowiązkom wskazanym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 ust. 1, art. 15, art. 15a-15e u.d.w. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz mając na uwadze zasady ogólne postępowania dowodowego, zważywszy na zarzuty podniesione w odwołaniu i w skardze. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).