II SA/Gl 1965/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 października 2023 r. nr SKO.OS/41.9/892/2023/20301/AK w przedmiocie zmiany zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydenta Miasta B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 31.08.2021 r., nr [...], zezwolił spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca") na usunięcie drzew rosnących na działce nr 1. (obecnie działka 2), zlokalizowanej w B. przy ul. [...] (opisanych w punkcie 2 i 5 a-c), w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r., oraz naliczył opłatę w wysokości 165 380, zł. (zgodnie z tabelarycznym wyliczeniem), jak też zobowiązał do dokonania nowych w nasadzeń terminie do dnia 31 maja 2023 r. Wnioskiem z dnia 23 maja 2023 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o zmianę powyższej decyzji, a konkretnie 4 jej punktów, poprzez zmianę działek, na których mają być dokonane nasadzenia zastępcze i wskazanie innych konkretnych działek, takich jak np. park miejski, oraz wydłużenie terminu nasadzeń do dnia 31 grudnia 2024 r. Organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 4 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, w skrócie: "k.p.a."). Decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r., nr [...], organ I instancji zmienił decyzję własną z dnia 31.08.2021 r., poprzez zezwolenie na dokonanie zmiany nasadzeń w dwóch punktach (4 i 5) oraz wskazał nową ich lokalizację na konkretnych działkach, w terminie do dnia 30 września 2023 r., a w pozostałym zakresie pozostawił jej warunki bez zmian. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę terminu wykonana nasadzeń do dnia 31 grudnia 2024 r. i w tym zakresie uchylenie decyzji, bądź też ponowne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 23 maja 2023 r. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 155 w związku z art. 7-10 i art. 11 k.p.a., poprzez wydłużenie terminu nasadzeń tylko o 4 miesiące od początkowego terminu, a nie do dnia 31 grudnia 2024 r., o co wnioskowała. Za tym ostatnim terminem przemawiał słuszny interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej, z uwagi na trwające prace rozbiórkowe nasypu nieczynnego nasypu kolejowego znajdującego się na sąsiedniej działce, stąd też nowe nasadzenia mogłyby być zostać uszkodzone ciężkim sprzętem. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 października 2023 r., nr SKO.OS/41.9/892/2023/20301/AK, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, zmieniło decyzję organu I instancji dnia 22 sierpnia 2023 r., w zakresie zmiany dwóch punktów decyzji z dnia 31.08.2021 r., tj. pkt 3 ppkt 5 i pkt 6 ppkt 5, wskazujących termin wykonania nasadzeń na dzień 30 września 2023 r., a to miejsce orzekło co do istoty, że odmawia się zmiany decyzji z dnia 31.08.2021 r. w zakresie jej pkt 3 ppkt 5 i pkt 6 ppkt 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że skarżąca złożyła w dniu 23 maja 2023 r. wniosek o zmianę decyzji z dnia 31.08.2021 r. wówczas, gdy nie pozostawała ona w obrocie prawnym, z powodu upływu terminu jej obowiązywania. Samo wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie spowodowało automatycznie przedłużenia tego terminu. Skutku tego nie znosi okoliczność, że wniosek o zmianę został złożony przed jej wygaśnięciem. Brak jej obowiązywania uniemożliwia zatem badanie pozostałych przesłanek z art. 155 k.p.a., w tym słusznego interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wywiodła, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6-10, art. 155, art. 107 § 1 w związku z art. 1381 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, że wygasła decyzja organu I instancji z dnia 31.08.2021 r., której to zmiany domagała się skarżąca. Wnioskowała w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że wspomniana decyzja nie ma charakteru nakładającego uprawnienie ale tylko obowiązek. Z tego powodu wyraziła pogląd, że decyzje nakładające obowiązek mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie zakreślonego w nich terminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne, co do zasady, nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi jest zaskarżona decyzja, która uznała, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a., po upływie zawartego w niej terminu do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 i art. 83a-d ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, w skrócie: "ustawa"). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca ubiegając się o zmianę dotyczącą dwóch miejsc posadowienia nasadzeń oraz terminu ich wykonania nie zachowała tego terminu. Kwestia ta nie jest przedmiotem sporu w zakresie ustaleń faktycznych. Zgodnie art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Na mocy art. 83a ust. 1 tej ustawy, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Art. 83b ustawy określa wymogi jakie winien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Z kolei art. 83d ustawy, ustanawia wymogi zezwolenia i stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określa: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy; 2) miejsce usunięcia drzewa lub krzewu; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo: a) posiada kilka pni - obwód każdego z tych pni, b) nie posiada pnia - obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa; 5) wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew; 6) wysokość opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu; 7) termin usunięcia drzewa lub krzewu, (ust. 1) w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miej sce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń (ust. 2). W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce, na które zostanie przesadzone drzewo lub krzew; 2) termin przesadzenia drzewa lub krzewu; 3) termin złożenia informacji o przesadzeniu drzewa łub krzewu.(ust. 3) W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa łub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia łub przesadzenia drzewa lub krzewu (ust. 4). Jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego ustawy (ust. 5). W zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu organ uwzględnia warunki określone w decyzji, postanowieniu oraz zezwoleniu, o których mowa odpowiednio w art. 83b ust. 1 pkt 10 i 11 (ust. 6). Przepis art. 84 ust. 1 ustawy stanowi, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa łub krzewu. Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2). W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew łub krzewów podlega umorzeniu (ust. 4). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (ust. 5). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4 i 5, mogą być wydane przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 3, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności przed upływem tego okresu (ust, 6). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (ust. 7). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4, 5 i 7 wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 8). Przepis art. 85 określa zasady naliczania opłat za usunięcie drzew i krzewów, natomiast art. 86 wskazuje przypadki, w których nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, natomiast przepis art. 87 reguluje kwestię uiszczenia opłaty, przedawnienia obowiązku jej uiszczenia, ściągalności oraz możliwości rozłożenia opłaty na raty. Z kolei, w myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przechodząc do rozpatrzenia sprawy wskazać przyjdzie, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest wyłącznie w ramach; tego samego stanu prawnego i tego samego faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji publicznej może więc zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji i z udziałem tych samych stron. Jeżeli organ administracji publicznej w toku poczynionych ustaleń stwierdzi, iż spełnione są wymienione powyżej przesłanki, to przystępuje do zbadania istnienia przesłanek zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej wyznaczonej art. 155 k.p.a. Postępowanie w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do postępowania, w którym ta decyzja ostateczna zapadła. Właściwy organ, działając w ramach uznania administracyjnego powinien w toku postępowania zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, 2. na mocy tej decyzji strona nabyła prawo 3. jeżeli jest więcej niż jedna strona postępowania, wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę tej decyzji, 4. za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 5. zmianie tej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Jeżeli jednak chociażby jedna z wyżej wymienionych przesłanek nie zostanie spełniona, organ administracji publicznej nie może zmienić decyzji ostatecznej, co do której toczy się postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Kwestią sporną jest charakter decyzji, o której zmianę zwróciła się skarżąca. Zdaniem składu orzekającego charakter zobowiązaniowo-nakazowy decyzji organu I instancji z dnia 31.08.2021 r. wynika wprost z omówionych powyżej przepisów prawa materialnego. Na jej podstawie skarżąca uzyskała zgodę na usunięcie drzew na działce nr 1. (obecnie działka 2), zlokalizowanej w B. przy ul. [...], z jednoczesnym obowiązkiem dokonania w zakreślonym terminie do dnia 31 maja 2023 r. nowych nasadzeń na wyznaczonych do tego celu działkach, jak też nałożono na nią obowiązek uiszczenia opłaty. Tymczasem umknęło uwadze Kolegium, że w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak również w dniu wydania zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji z 31.08.2021 r. nadal obowiązywała, zwłaszcza mogła być przedmiotem egzekucji nałożonych na skarżącą obowiązków. Co prawda upłynęły terminy na dokonanie usunięcia drzew, jak i nasadzeń zastępczych, ale toczyło się z wniosku skarżącej postępowanie, w trybie art. 155 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji do Kolegium skarżąca domagała się wydłużenia okresu do dokonania nasadzeń następczych i zmiany dwóch ich lokalizacji. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło zmiany decyzji organu I instancji z dnia 31.08.2021 r., nr [...], zezwalającej skarżącej na usunięcie drzew rosnących na działce nr 1. (obecnie działka 2), zlokalizowanej w B. przy ul. [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r., oraz naliczyło opłatę, jak też zobowiązało do dokonania nowych nasadzeń w terminie do dnia 31 maja 2023 r. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podkreślenia wymaga, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącą doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie. Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 279/19). Wydanie decyzji na niekorzyść strony możliwe jest jedynie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. "Niekorzyść", o której mowa w ww. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, art. 139; wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 759/15). Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., czego w niniejszej sprawie Kolegium nie uczyniło. Podkreślenia wymaga, że to organ zobowiązany jest do uzasadnienia, w czym upatruje zaistnienie przesłanek pozwalających na wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. Rolą Sądu jest natomiast ocena, czy wskazane przez organ przesłanki, uzasadniały wydanie decyzji na niekorzyść. Jeżeli Sąd argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji nie podziela, a to oznacza, że jest ona wadliwa. Nie jest też rolą Sądu poszukiwanie okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a. Z uwagi na powyższe, na aprobatę zasługiwało stanowisko skarżącej, że znaczny upływ czasu, jaki upłynął od wydania decyzji z dnia 31.08.2021 r., nr [...], nie zwalnia jej z obowiązków nałożonych jej rozstrzygnięciem. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, natomiast w sprawie kosztów zastosował art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).