II SA/Gl 1782/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. N. (N.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 4 października 2022 r. nr WINB-WOA.7722.145.2022.AT w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał H. i W. N. zamurowanie otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku usytuowanej bezpośrednio w granicy oraz demontaż ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w C., usytuowanej bezpośrednio przy granicy - celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami. Organ I instancji wyznaczył 3 miesięczny termin (licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna) do wykonania ww. czynności. W związku z niewykonaniem tego zobowiązania organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie egzekucji nałożonych obowiązków. W sprawie zostały wystawione tytuły wykonawcze. W sprawie zostały postawione zarzuty, które nie zostały jednak uwzględnione. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 maja 2022 r. PINB dla miasta C. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył jego adresat. Zarzucił organowi nadzoru budowlanego: - naruszenie przepisu art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "u.p.e.a.") poprzez jego niezastosowanie mimo, że obowiązek nie istnieje w całości, albowiem został w części wykonany w zakresie zamurowania otworu wentylacyjnego - co stwierdzone zostało protokołem sporządzonym przez pracowników PINB dla miasta C. w dniu 22 czerwca 2015 r. naruszenie przepisu art. 34 § 4 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie, mimo że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 obowiązek objęty zaskarżonym tytułem wykonawczym wygasł co najmniej w części, będąc niemożliwym do wykonania w pozostałej części z uwagi na uniemożliwienie składającej zażalenie wykonania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia 31 października 2018 r. oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 2020 r. nr: [...], - naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 u.p.e.a. to jest zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie poprzez nieuprawnione zastosowanie uciążliwego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł, jako kary - poparte zupełnie nieprawdziwym, a nawet noszącym znamiona kłamstwa stwierdzeniu, że obowiązek nie został wykonany w żadnym zakresie - co miało zostać stwierdzone protokołem kontroli doraźnej z dnia 5 sierpnia 2021 r., podczas gdy organowi w ramach prowadzonego postępowania od samego jego początku znany jest dokument w postaci protokołu kontroli z dnia 22 czerwca 2015 r. w którym pracownicy PINB dla miasta C. jednoznacznie stwierdzili, że cyt. "otwór wentylacyjny został zamurowany" - co nie pozwalało zarówno na wystawienie tytułów wykonawczych z dnia 7 października 2021 r. nr [...] oraz na podjęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie grzywny w celu przymuszenia obowiązku, który zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 wygasł co najmniej w części, a w pozostałym zakresie jest niemożliwy do wykonania z uwagi na postawę R. K., Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel, zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 7 § 1 i § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim wspomnianą wyżej zasadą wyrażoną wart. 7 § 2 ustawy. Powyższy przepis wprowadzając zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonywania obowiązków obliguje organ egzekucyjny do badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Składający zażalenie podniósł, iż obowiązek zamurowania otworu wentylacyjnego określony w tytule wykonawczym został wykonany, co stwierdzone zostało protokołem z dnia 22 czerwca 2015 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. PINB dla miasta C. podczas oględzin w dniu 5 sierpnia 2021 r. wskazał, iż obowiązki określone w ww. tytule wykonawczym nie zostały wykonane. Niewątpliwie należy stwierdzić, iż zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje na fakt niewykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, w sprawie częściowego wygaśnięcia obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zarzut jest bezzasadny. Przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a więc stanowi odrębne postępowanie. Postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych zostało zakończone postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2022r., znak: [...]. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożył jego adresat. Domagając się uchylenia postanowienia ŚWINB zarzucił organowi nadzoru budowlanego naruszenie: 1) art. 7, art. 10 i art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022, poz. 479) poprzez jego niezastosowanie mimo, że obowiązek określony przez organ w tytule wykonawczym w zakresie zamurowania otworu wentylacyjnego - został wykonany - co zostało stwierdzone protokołem sporządzonym przez pracowników PINB dla miasta C. w dniu 22 czerwca 2015 r. i nie istnieje w całości, co wywarło znaczący wpływ na charakter końcowego rozstrzygnięcia, 2) art. 7, art. 8 i art. 10 oraz art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie mimo, że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 5 przywołanej ustawy, obowiązek objęty uprzednio zaskarżonym tytułem wykonawczym wygasł co najmniej w części, będąc niemożliwym w pozostałej części do wykonania z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu przez drugą stronę postępowania – R. K. wykonania decyzji Nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. - co wywarło znaczący wpływ na końcowy wynik sprawy, 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na naruszeniu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie polegające na zastosowaniu uciążliwego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł - które zostało poparte zupełnie nieprawdziwym stwierdzeniem, że obowiązek nie został wykonany w żadnym zakresie - co miało zostać stwierdzone protokołem kontroli doraźnej z dnia 5 sierpnia 2021 r. - podczas gdy organowi w ramach postępowania od samego jego początku znany jest dokument w postaci protokołu kontroli z dnia 22 czerwca 2015 r., w którym pracownicy PINB dla miasta C. jednoznacznie stwierdzili, że "otwór wentylacyjny został zamurowany" - co przekreśla możliwość orzeczenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, że utrzymuje w mocy i to w całości zaskarżone postanowienie organu I Instancji - co wywarło znaczący wpływ na charakter końcowego rozstrzygnięcia, 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że materiał dowodowy sprawy w tym w szczególności wnioski dowodowe złożone do ŚWINB w Katowicach w dniu 7 września 2022 r. oraz 15 września 2022 r. wraz ze stosownymi dokumentami przesłanymi, jako załączniki, jednoznacznie wskazują na to, że skarżący nie ma możliwości dokonania demontażu płyt styropianowych stanowiących docieplenie, albowiem uniemożliwia mu to właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie pozwalając na wejścia na teren posesji przy ul. [...] i nie dawał podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z dnia 9 maja 2022 r. znak: [...], 5) art. 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu w uzasadnieniu postanowienia wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w szczególności twierdzenia, że obowiązek nie istnieje w całości i wygasł co najmniej w części będąc niemożliwym do wykonania w pozostałej części, które to zastąpione zostało przez organ twierdzeniem, że skarżąca miała twierdzić, iż cyt. "nie istnieje obowiązek określony decyzją gdyż decyzja jest niewykonalna", co nigdy nie miało miejsca (vide: str. 2 postanowienia), co sprawia że rozstrzygnięcie to jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, albowiem tego rodzaju postępowanie organu w tym zakresie wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, 6) art. 8 k.p.a. to jest zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego na podstawie wzajemnie wykluczających się dowodów w postaci protokołu kontroli z dnia 22 czerwca 2015 r. w którym stwierdzono i potwierdzoną dokumentacją fotograficzną, że otwór wentylacyjny został zamurowany oraz protokołu oględzin z dnia 5 sierpnia 2021 r. w którym w sposób odbiegający od stanu faktycznego, pracownicy PINB dla M. C. poświadczyli nieprawdę stwierdzając, że nie doszło do zamurowania otworu wentylacyjnego i przyjęcie przez organ bez żadnego uzasadnienia jakoby materiał dowodowy niewątpliwie wskazuje na fakt niewykonania obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Powyższy środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. W szczególności (art. 7 § 2 ustawy) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jednocześnie stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 ustawy). Niezależnie od tego, w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organ egzekucyjny jest zobowiązany stosować zasady ogólne k.p.a. Powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia (art. 7 k.p.a.). Jest również zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie Sąd kontroluje prawidłowość i zasadność wymierzenia skarżącemu grzywny w celu przymuszenia do realizacji nakazów wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...]. W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezależnie od tego organy nadzoru budowlanego zupełnie pominęły szereg okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Okoliczności te nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione, mimo zalegających w aktach sprawy dokumentach. Nie wyjaśniono przede wszystkim, czy skarżący wykonał obowiązek zamurowania otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku. Powołuje się on przy tym na protokół z dnia 22 czerwca 2015 r. Jeśli protokół ten poświadcza nieprawdę lub stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, organy nadzoru budowlanego powinny się do tego odnieść. Jeśli zaś zobowiązanie w tym zakresie zostało zrealizowane to prowadzenie odnośnie powyższego, w świetle art. 7 ustawy egzekucyjnej postępowania, jest niedopuszczalne. O wiele większe wątpliwości budzi brak ustaleń dotyczących możliwości realizacji obowiązku usunięcia ocieplenia. Można nawet dojść do wniosku, że organy nadzoru celowo ten problem pomijają. Skarżący podkreśla, że chce usunąć przedmiotowe ocieplenie. Ale właściciel sąsiedniej nieruchomości uniemożliwia to. Jak wynika z akt administracyjnych, wszczęto przeciwko niemu również postępowanie egzekucyjne w celu umożliwienia wykonania obowiązku przez skarżącą. Tak kwestia zupełnie nie została wyjaśniona przez organy administracji, a przynajmniej brak śladu powyższych ustaleń w uzasadnieniach wydanych postanowień. Jeśli faktycznie skarżącemu uniemożliwiono (w sposób obiektywny) realizację nałożonego obowiązku, to nakładanie na niego grzywny w celu przymuszenia, jest niezrozumiałe. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia organów nadzoru budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Określi przede wszystkim przedmiot postępowania egzekucyjnego, w razie potrzeby modyfikując go. Dopiero wówczas podejmie odpowiednie działania zmierzające do wymuszenia zobowiązania uzasadniając swe rozstrzygnięcie zgodnie z zasadami k.p.a. Zastosuje jednak takie środki, które będą skuteczne mając na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosowanie powyższego nie może wreszcie przymuszać zobowiązanego do podejmowania działań niezgodnych z prawem – tu naruszenia prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. Sąd jednocześnie przypomina, że ustawa Prawo budowlane zawiera rozwiązania pozwalające zapewnić wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych.