II SA/Gl 1662/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2376/2023/17417 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2376/2023/17417 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 7 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent odmówił M. G. (dalej "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że zakres opieki jaką świadczy Skarżący w stosunku do swojej matki nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z oświadczeń Skarżącego, jak również z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący wykonuje jedynie czynności wynikające z prowadzenia gospodarstwa domowego. Podawanie leków, robienie zakupów, zakręcanie gazu czy kranu z wodą, a także umawianie wizyt lekarskich nie są czynnościami na tyle absorbującymi, żeby Skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia. W odwołaniu od decyzji Skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta jest dla niego niesprawiedliwa. Może dojść do wybuchu gazu w mieszkaniu, a nawet w całym bloku, a także do zatrucia bądź śmierci matki Skarżącego przez przedawkowanie lekarstw lub zaniechanie ich brania. Z tego względu Skarżący nie może podjąć pracy bo musi poświęcać cały swój czas matce. Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący sprawuje częściową opiekę nad matką. Zakres opieki nie uzasadnia twierdzenia, że połączenie opieki nad matką i podjęcie zajęć zarobkowych przez Skarżącego jest wykluczone. W skardze Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Kolegium odmawiającego mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że decyzja jest krzywdząca i dla niego i dla jego matki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżący przedłożył do akt postępowania sądowoadministracyjnego kartę informacyjną leczenia szpitalnego swojej matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organów czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącego nie są na tyle angażujące, aby Skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Są to jedynie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Robienie zakupów, zakręcanie gazu czy kranu z wodą, podawanie leków czy umawianie wizyt lekarskich nie stanowią przeszkody w podjęciu pracy zawodowej choćby w ograniczonym zakresie. Natomiast Skarżący podnosi konsekwentnie, że wymiar opieki jaką sprawuje nad matką skutkuje brakiem możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Skarżący podkreśla, że musi cały czas opiekować się matką, aby nie doszło do takich zdarzeń jak przedawkowanie lekarstw, zalanie mieszkania czy wybuch gazu. Przesłanki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną określone zostały w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Jednakże sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwszą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stosownie do art. 3 pkt 22 u.ś.r. pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten nie odwołuje się ani do wymiaru czasu pracy ani do wysokości osiąganego dochodu. Drugą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru tej opieki. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA). Pomiędzy tymi dwiema przesłankami musi istnieć związek przyczynowo -skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA). Jednocześnie podkreśla się, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, opubl. w CBOSA). Którakolwiek z form aktywności zarobkowej z art. 3 pkt 22 u.ś.r., bez względu na jej zakres czasowy, wymiar czy dochodowość, stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że sam fakt posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczający do uznania, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nad osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności spełnia wymagania dotyczące przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności, że dana osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki, nie przesądza bowiem, że sprawowanie opieki nad taką osobą wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności nie wyklucza zatem możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (np. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20; z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21, opubl. w CBOSA). Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem z [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie orzeczenie to w sposób wiążący określa zakres niezbędnej opieki, jakiej wymaga matka Skarżącego. Jednakże wynikająca z niego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych nie oznacza automatycznego przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest ustalenie, czy Skarżący sprawuje nad matką opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoją ocenę w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad matką na ustaleniach wywiadu środowiskowego i oświadczeniach Skarżącego złożonych w toku postępowania (oświadczenia z 8.02.2023 r., z 16.03.2023 r. oraz z 20.04.2023 r.). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że zakres świadczonej przez Skarżącego pomocy matce nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Skarżący zamieszkuje wraz z matką, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Czynności opiekuńcze Skarżącego ograniczają się do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego. Skarżący robi zakupy, pranie, załatwia sprawy bankowe, mieszkaniowe i urzędowe. Skarżący "kontroluje również poczynania matki w prowadzeniu gospodarstwa domowego np. wyłączanie gazu". Ponadto Skarżący podaje matce leki, gdyż nie jest ona sama w stanie ich regularnie przyjmować z powodu problemów z pamięcią. Skarżący umawia i towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich. Pomoc skarżącego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Zważyć także należy, że czynności dnia codziennego, tj. sprzątanie, pranie, robienie zakupów, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych stanowią czynności wykonywane przez Skarżącego na rzecz całego gospodarstwa domowego. Czynności te nie angażują zatem dodatkowego czasu Skarżącego, skoro z racji wspólnego zamieszkiwania z matką, dotyczą także i jego osoby. Osoby pracujące zawodowo wykonują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu bądź w dni wolne od pracy. Czynności te można bowiem zaplanować i wykonać z wyprzedzeniem. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie mają nadzwyczajnego charakteru. Skarżący nie wskazywał bowiem, by spełniał w tym zakresie indywidualne potrzeby matki adekwatne do jej stanu zdrowia (np. dbał o funkcjonalność i utrzymanie sprawności sprzętu medycznego, przygotowywał posiłki według specjalistycznej diety). Wskazane przez Skarżącego czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym Z akt sprawy wynika, że matka Skarżącego nie wymaga zabiegów typowo pielęgnacyjnych, gdyż nie jest osobą stale leżącą, wymagającą leczenia odleżyn, karmienia, pomocy w zakresie specjalistycznej pielęgnacji (np. karmienie przez sondę, pielęgnacja przetok itp.) bądź pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Zaś czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, opubl. w CBOSA). Czynności te nie są bowiem tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach. Podejmowane przez Skarżącego czynności opiekuńcze nie angażują zatem całego dnia uniemożliwiając podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy czy w drodze umowy cywilnoprawnej. Z kolei obawa Skarżącego przed pozostawieniem matki samej w domu z powodu zaburzeń pamięci może być wyeliminowana poprzez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań technicznych np. zabezpieczenie dostępu do palników elektrycznych, gazowych, gniazdek, zaworów wody. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki Skarżącego. Tym niemniej sama konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi – w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. – samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wobec powyższego Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Skarżący może zorganizować czynności opiekuńcze wobec matki godząc je z zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub na podstawie umowy zlecenia, o dzieło czy w formie pracy zdalnej. Podkreślić przy tym trzeba, że zaprzestanie aktywności zawodowej nie może być spowodowane przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Tym czasem sam Skarżący przyznał, że nie może podjąć zatrudnienia w nocy z powodu swojego stanu zdrowia. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Organy zebrały i oceniły materiał dowodowy w stopniu odpowiednim i wystarczającym dla dokonania oceny, czy Skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Organy oparły swoje ustalenia zarówno na oświadczeniach Skarżącego, jak i treści wywiadu środowiskowego. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Odnosząc się do przedłożonego przez Skarżącego dokumentu w postaci karty informacyjnej leczenia szpitalnego Sąd wyjaśnia, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2100/16, opubl. w CBOSA). Przedłożony dokument nie mógł mieć zatem znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż nie istniał w czasie jej podejmowania przez Kolegium. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.