II SA/Gl 1659/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2528/2023/18321/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Burmistrz Miasta R. (dalej: "organ I Instancji") decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1b i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., w skrócie: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu wniosku, odmówił D. C. (dalej: "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. T. (ur. [...] r.), legitymującą się od dnia 2 marca 2023 r. znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 26 czerwca 2023 r.), bowiem niepełnosprawność matki nie powstała do ukończenia 18 roku życia, jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podkreślając, że tylko ona może opiekować się mamą, która wymaga całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2528/2023/18321/, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i zacytowało przepisy u.ś.r. Odnosząc się do kwestii momentu powstania niepełnosprawności nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi brak możliwości ustalenia momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Okoliczność ta nie może stanowić negatywnej przesłanki w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz na utrwalone stanowisko judykatury). Podkreśliło, że nie neguje stanu zdrowia osoby wymagającej opieki (matki skarżącej), jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, która wymusza rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Zacytowało orzecznictwo sądowoadministracyjne ze szczególnym uwzględnieniem konieczności istnienia takiej opieki nad osobą chorą, która uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium, zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie zatrudnienia. Czynności skarżącej związane z opieką ograniczają się jedynie do wspomagania w czynnościach życia codziennego i nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Nie zachodzi również bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej przez skarżącą, w celu sprawowania opieki, bowiem skarżąca była zatrudniona i pracowała do miesiąca grudnia 2000 r. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił rozstrzygnięciom organów obu instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w tym zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią całodobową opieką nad matką, podczas gdy istnieje taki związek przyczynowo-skutkowy, oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-9, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w postaci faktycznego zakresu opieki nad matką z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. W związku z tym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, z uwagi na złożony w treści skargi wniosek w tym przedmiocie, przy jednoczesnym braku żądania organu odwoławczego przeprowadzenia rozprawy, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o jego złożeniu (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z dniem 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. Obecnie przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza tego uregulowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Tym samym wyraźnie zawężono krąg osób uprawnionych, gdyż wcześniej wiek osoby wymagającej opieki nie warunkował uprawnienia do tego świadczenia. Prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1038/21). Sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 482/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 840/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 989/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 951/21). Omawiane świadczenie przyznawane jest więc w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (por. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Wyjaśniając przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji powołał się na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). W tym zakresie wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. W rozpoznawanej sprawie Kolegium, słusznie uznało decyzję pierwszoinstancyjną za wadliwą w zakresie oparcia jej o niekonstytucyjną część art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże wskazało na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad matką. Opieka sprawowana przez skarżącą oraz podejmowane w ramach tej opieki czynności mogą być realizowane, zdaniem Kolegium, w warunkach jej zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym miejscu należy podkreślić, tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym, rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia tego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania dwóch obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Po drugie, jaki jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień wydania decyzji administracyjnej, skarżąca spełniała ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornie skarżąca nie pracuje od dnia 31 grudnia 2020 r., a jej matka od dnia 2 marca 2023 r. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 26 czerwca 2023 r.). Potrzebuje wspomagania w codziennych czynnościach, w postaci: przygotowywania posiłków, pomocy w utrzymaniu higieny (jest "pampersowania"), zrobieniu zakupów oraz podaniu leków, pomiarze cukru we krwi, a także w utrzymaniu czystości w domu oraz załatwianiu spraw urzędowych (por. wywiad środowiskowy). Nie znajduje się w takiej kondycji umysłowej, która nie pozwalałaby na samodzielne przebywanie w miejscu zamieszkania. Dodatkowo, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie był w toku sprawy kwestionowany. Zdaniem Kolegium, czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą nie pozwalają na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w celu sprawowania opieki nad matką, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak również w ustalonym stanie faktycznym nie ma bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką. Tymczasem sprawowana opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 456/22). Wskazać należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Rozmiar świadczonej opieki musi być stały i na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy. Natomiast sposób sprawowania opieki jest w każdym przypadku uzależniony od rodzaju schorzeń osoby niepełnosprawnej i związanych z tym jej indywidualnych potrzeb. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11; 7 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 4023/18; 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 940/19; 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 346/20). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala uznać, że podejmowane przez skarżącą w ramach opieki czynności mogą być realizowane również w warunkach zatrudnienia, jak też nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że nie są one dokonywane stale i całodobowo. Zatem opieka sprawowana przez skarżącą nie jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej musiałoby się odbyć ze szkodą dla jej matki. Samo stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki osobie niepełnosprawnej nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej tego rodzaju opiekę. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz nie doszło do naruszenia art. 6-9 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).