II SA/Gl 1639/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Na podstawie art.1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jednolity tekst: Dz. U. z 2018r., poz. 570), art. 138 § I pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J.T., zam. w Z., przy ul. [...] od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia: zasiłek celowy specjalny na zakup sprzętu ochrony indywidualnej, miotacza gazu pieprzowego oraz pałki teleskopowej oraz dofinansowanie w części lub w całości do kursu samoobrony Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił J.T. (dalej zwanemu "skarżącym") przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup sprzętu ochrony indywidualnej w postaci paralizatora, miotacza gazu pieprzowego oraz pałki teleskopowej a także dofinansowania w części lub w całości do kursu samoobrony. Organ ustalił, że dochód skarżącego wynosi 714,65 zł (zasiłek stały- 470,44 zł., dotacja do czynszu - 232.86 zł., dodatek energetyczny 11,35 zł) i przekracza kryterium ustawowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. 701.00 zł, o kwotę 13,65 zł (714, 65 zł - 701 00 = 13,65 zł), przez co skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania zasiłku celowego. Skarżące jest osobą niepełnosprawną z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Miesięczne wydatki stanowią: czynsz - dopłata 2,78 zł., energia - I rata 10,08 zł., a następne to 113,53 zł (co 2 miesiąc) oraz środki czystości 50,00 zł. łącznie 62,86 zł, a następnie 109,55 zł. Według organu I instancji zgłoszone przez stronę potrzeby nie należą do kategorii potrzeb niezbędnych. Ważniejsze jest bowiem zaspokojenie potrzeb dotyczących niezbędnych lekarstw, czy zapewnienie posiłków. Z tych form pomocy korzysta także skarżący. Ponadto skarżący w czerwcu 2019 r. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 500 zł. w postaci częściowego dofinansowania do zakupu wersalki, pomoc na zakup leków (w kwietniu 2019 r. – 95,30 zł., w maju 2019 r. – 150 zł. , w czerwcu 2019 r. – 185 zł. i w sierpniu 2019 r. w kwocie 139 zł.). Skarżący otrzymuje również pomoc w formie zasiłku stałego – 470,44 zł. miesięcznie i celowego na zakup żywności w kwocie 100 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano także, że środki finansowe na realizację zadań własnych gminy w roku 2019 r. wynoszą 3 000 000,00 zł., z czego kwota 1 520 000,00 zł została zabezpieczona jako udział własny w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a pozostała kwota 1 480 000,00 zł. przeznaczona jest na wypłaty zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach dotyczących zakupu lekarstw ratujących życie, pomocy w formie zakupu obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku, opału w sezonie zimowym, gdzie średnia kwota w skali roku przeznaczana na zasiłki celowe na opał wynosi 700 000 zł. W roku 2018 liczba osób korzystających z zasiłków celowych w ramach zadań własnych wg stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. wyniosła 3903, a według szacunków organu liczba ta w 2019 r. nie ulegnie zmianie. Organ wyjaśnił także, iż z uwagi na brak wystarczających środków finansowych na realizację zadań własnych w roku 2019, podobnie jak w latach poprzednich, nie została wyodrębniona pula na zasiłki celowe specjalne, a realizacja takich świadczeń odbywa się sporadycznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach np. lek ratujący życie czy pomoc w dokupieniu opału w sezonie zimowym osobie chorej czy niepełnosprawnej o dochodzie nieznacznie przekraczającym kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Pomimo, iż dochód skarżącego nieznacznie przekracza kryterium ustawowe osoby samotnie gospodarującej, to cel wnioskowanej pomocy nie mieści się w kryteriach ustalonych przez organ. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz w oparciu o treść wywiadu środowiskowego przedstawiło sytuację skarżącego przytaczając dane dotyczące jego sytuacji dochodowej oraz ponoszonych wydatków, które są w całości zbieżne z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ I instancji i przestawionymi w uzasadnieniu decyzji tego organu. Kolegium zważyło, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium przywołało również kryterium dochodowe z Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zweryfikowano kryteria dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskowane przez skarżącego potrzeby nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb życiowych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową Kolegium uznało bowiem taką potrzebę, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wyraził swoje niezadowolenie i zarzucił naruszenie art. 3 ust. 4, art. 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że pomoc, której się domagał, nie mieści się w zakresie kryteriów przewidzianych przez te przepisy. Skarżący zaakcentował, że Kolegium uznało za wiarygodne jego twierdzenia dotyczące znajdowania się w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. Jednak nie zgadza się z tym, że zgłoszone przez niego potrzeby nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb życiowych. Ataki na osobę skarżącego zagrażają jego życiu i zdrowiu, i nielogiczne jest przedkładanie potrzeb dotyczących zakupu żywności, lekarstw czy odzieży nad potrzebę fizycznego bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumentację zbieżną ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dodatkowym piśmie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowe argumenty na rzecz zasadności skargi, akcentując brak rozważenia przez organy charakteru potrzeb zgłoszonych przez skarżącego i znaczenia wnioskowanych przedmiotów w codziennym życiu skarżącego. Ponadto organy orzekające nie oceniły sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej w dacie wydawania decyzji. Również w trakcie rozprawy pełnomocnik zarzucił, że organ nie ustalił jakie są potrzeby życiowe skarżącego ograniczając się tylko do potrzeby bytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne. Podstawę materialną kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.), dalej w skrócie: "ustawa o pomocy społecznej" lub "ustawa" lub. "u.p.s.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. u.p.s.) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s., które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 701,00 zł. Z ustaleń poczynionych przez organy, nie kwestionowanych przez skarżącego w odwołaniu ani w skardze wynika, że jego dochód wynosi 714,65 zł., a zatem kryterium to przekracza. W takiej sytuacji prawidłowo organ I instancji rozważyły wniosek skarżącego w kontekście art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zasiłek ten, tak jako zasiłek celowy, jest związany, potrzebami bytowymi osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo uznały, że w ustalonym stanie faktycznym w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. W związku z tym należy zauważyć, że decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się natomiast wyłącznie do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku takie przekroczenie granic uznania nie wystąpiło. W sprawie wyjaśniona została sytuacja skarżącego oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Organy nie zanegowały obaw skarżącego o swoje bezpieczeństwo, a w konsekwencji o życie i zdrowie. Podkreślić przy tym należy, że potrzebą, której zaspokojenia domaga się skarżący jest potrzeba posiadania środków ochrony indywidualnej w postaci paralizatora, miotacza gazu pieprzowego, pałki teleskopowej oraz potrzeby posiadania umiejętności obronnych, czemu służyć ma odbycie kursu samoobrony. Potrzeby takie nie mieszczą się jednak, zdaniem Sądu, w pojęciu potrzeb bytowych, o których mowa w art. 39 ust 1 u.p.s., na co słusznie zwróciły uwagę organy obu instancji. Dodać przy tym należy, że specjalny zasiłek celowy, jako szczególna postać zasiłku celowego ma służyć zaspokojeniu potrzeb bytowych, a jego szczególny charakter dotyczy zaistnienia okoliczności uzasadniających pominięcie kryterium dochodowego, które na gruncie art. 39 ust. 1 u.p.s. wyklucza przyznanie zasiłku celowego. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna, ukierunkowana na konkretny cel bytowy (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wyd. IV, komentarz do art. 41 u.p.s.). Pomijając kwestię definiowania pojęcia potrzeby bytowej, dostrzec także należy, że organy dokonały swoistego wartościowania potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej i dały w tym zakresie priorytet takim potrzebom jak: zakup opału, lekarstw, ubrań, czy zakup posiłków, dając im pierwszeństwo przed potrzebami w zakresie posiadania środków ochrony indywidulanej. Należy bowiem pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość, pozostających w ich dyspozycji, środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Ponadto organy zasadnie przywołały fakt, że skarżący jest już objęty różnymi formami pomocy ze strony organów administracyjnych, co dodatkowo uprawniało je do limitowania udzielenia mu kolejnej pomocy i odmowy przyznania wnioskowanego w niniejszej sprawie zasiłku. W odniesieniu do zarzutów pełnomocnika skarżącego, dotyczących braku odniesienia się aktualnej sytuacji finansowej ośrodka podnieść należy, że w ocenie Sądu, organy w wystarczającym zakresie odniosły się do danych finansowych przedstawionych przez ośrodek, z których jednoznacznie wynika, że możliwości finansowe ośrodka są ograniczone i pozwalają jedynie w niewielkim zakresie uwzględniać potrzeby nawet tych osób, które spełniają kryterium dochodowe. Ponadto przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych, dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob wyroki NSA: z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 2362/19). W ocenie Sądu z akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wystarczająco uzasadnione w decyzjach, choć dostrzec należy, że Kolegium w przeciwieństwie do organu I instancji, nie przeprowadziło rozważań dotyczących bezpośrednio art. 41 u.p.s.. Jednak nie stanowi to naruszenie, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym brak podstaw do tego, aby przyjąć, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także aby naruszyły normy prawne wynikające z przepisu art. 41 u.p.s. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.