II SA/Gl 1625/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i części tekstowej odnoszącej się do działki ewidencyjnej nr 1283 obręb 0002 w Mierzęcicach – w zakresie terenu o symbolu R, 2. zasądza od Gminy Mierzęcice na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 24 listopada 2025 r., uzupełnionym pismem z 19 stycznia 2026 r., K. F. (dalej "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej "u.s.g."), wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2006 r. Nr 84, poz. 2381; dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p."). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały w zakresie swojej działki nr [...]. Wyjaśniła, że zaskarżona Uchwała ustala dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na powierzchni jedynie 0,1725 ha, podczas gdy obowiązujące studium przewidywało ten teren jako budowlany w wymiarze 0,1820 ha. Pozostała część terenu (0,0095 ha) została bezpodstawnie zakwalifikowana jako teren rolny. Stanowi to naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nakazują zachowanie pełnej spójności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca wezwała organ do naprawy tego błędu pismem z 20 października 2025 r., jednak Rada Gminy pozostawiła do wezwanie bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mierzęcice (dalej także jako "Organ"), reprezentowana przez Wójta Gminy Mierzęcice, wyjaśniła, że 10 października 2002 r. podjęła uchwałę nr XLVII/282/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice (dalej "Studium"). Następnie 23 stycznia 2004 r. uchwałą nr XVII/117/2004 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum. W dniu 9 czerwca 2006 r. Rada Gminy Mierzęcice, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium, podjęła zaskarżoną Uchwałę. Działka Skarżącej, nr geodezyjny [...], położona w Mierzęcicach przy ul. [...], zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. ma następujące przeznaczenie terenu: - od strony ul. [...], na odcinku około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej lokalnej – symbol na rysunku KD/L, dalej na odcinku o długości około 86,00 m usytuowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – poszerzenia terenów istniejącej zabudowy – symbol na rysunku planu 15 MN, - pozostała, północna część działki, na odcinku o długości około 66,00 m usytuowana jest na terenach rolniczych – symbol na rysunku planu R; na odcinku długości około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej drogi dojazdowej – symbol na rysunku planu KD/D. Na terenach rolniczych (symbol na rysunku planu R) dopuszcza się wyłącznie: - utrzymanie istniejących i wydzielenie dróg gospodarczych transportu rolnego o szerokości 4-8 m, - prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, - lokalizację zbiorników wodnych, których lokalizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych, - zalesienie gruntów rolnych. W Studium, południowa część działki nr [...] na głębokość około 95,00 m położona jest w przestrzeni osadniczej – obszarze typu "Z" – tereny zainwestowane (zabudowa mieszkalno-usługowa i gospodarcza). Pozostała, północna część działki zlokalizowana jest na terenach rolnych, oznaczonych na rysunku jako "większe kompleksy gleb chronionych kl. III – IV". Z porównania obu dokumentów planistycznych, zwłaszcza załączników graficznych m.p.z.p. i Studium wynika, że ustalenia Studium i m.p.z.p. są ze sobą sprzeczne choć tylko na niewielkim obszarze. Dla niewielkiej części działki nr [...] (powierzchnia 0,0095) ustalenia m.p.z.p. są odmienne od ustaleń Studium. Różnice pomiędzy ustaleniami m.p.z.p. a ustaleniami Studium nie zostały uzasadnione przez Organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga dotyczy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i została wniesiona przez Skarżącą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, Skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w zakresie dotyczącym jej działki skoro jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p. Uchwała narusza jej interes prawny w takim zakresie, w jakim reguluje sposób wykonywania prawa własności do tej działki (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 538 – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały; dalej "u.p.z.p."). Skarga została poprzedzona wezwaniem Organu do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem Uchwały w zaskarżonym zakresie. Przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym ocena zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania aktu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego. W tym miejscu wskazać należy, że skargi na tę samą Uchwałę były już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 20/12 (wyrok z 10 maja 2012 r.), sygn. akt II SA/Gl 1185/16 (wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r.), sygn. akt II SA/Gl 745/18 (wyrok z 11 stycznia 2019 r.). Dotyczyły one jednak innych nieruchomości, należących do innych właścicieli. Jak wynika z uzasadnień tych wyroków składy orzekające orzekły jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie odnosząc się do nieobjętych skargą części Uchwały. Wyroki te uzyskały przymiot prawomocności. Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały - w zakresie objętym interesem prawnym Skarżącej - należy stwierdzić, że lokalny prawodawca naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy obowiązkowo określa przeznaczenie terenów oraz linie ich rozgraniczenia, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. studium wyznacza jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r., II OSK 132/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W tym kontekście należy zatem stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2023 r., II OSK 556/20 i z 24 stycznia 2024 r., II OSK 2727/22, opubl. w CBOSA). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Bezsporne jest, że ustalenia m.p.z.p. dla działki nr [...] nie są zgodne z postanowieniami Studium. W Studium południowa część działki nr [...] (na głębokość około 95 m) położona była w obszarze typu "Z" (przestrzeń osadnicza), zaś północna w obszarze typu "N" (przestrzeń przyrodniczo-rolna), oznaczonym na rysunku Studium jako "większe kompleksy gleb chronionych kl. III-IV". Obszary typu "Z" to obszary o funkcji mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, rolniczej i wypoczynkowej – przeznaczone pod zabudowę i zainwestowanie. Z kolei obszary typu "N" tworzą system obszarów chronionych, w zasadzie całkowicie wyłączonych z zabudowy. Z kolei w zaskarżonym m.p.z.p. działka nr [...] od strony ul. [...], na odcinku około 2,00 m, usytuowana jest w obszarze drogi publicznej lokalnej – KD/L, dalej na odcinku o długości około 86,00 m usytuowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – poszerzenia terenów istniejącej zabudowy –15 MN, pozostała, północna część działki, na odcinku o długości około 66,00 m usytuowana jest na terenach rolniczych – R; na odcinku długości około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej drogi dojazdowej – KD/D. Na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem "R" dopuszcza się: 1) utrzymanie istniejących i wydzielanie dróg gospodarczych transportu rolnego o szerokości 4-8 m, 2) prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, 3) lokalizację zbiorników wodnych, których lokalizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych, 4) zalesienie gruntów rolnych z zachowaniem odpowiednich przepisów szczególnych (§ 37). Z porównania obu dokumentów planistycznych, zwłaszcza załączników graficznych, wynika, że ustalenia Studium i m.p.z.p. są ze sobą sprzeczne. Mianowicie dla części działki nr [...], tj. o powierzchni 0,0095 ha zaskarżony m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie rolne, podczas gdy w Studium dla części tego terenu ustalono obszar zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego zaskarżona Uchwała ustala dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na powierzchni jedynie 0,1725 ha, podczas gdy obowiązujące Studium przewidywało ten teren jako budowlany w wymiarze 0,1820 ha. W konsekwencji uznać należy, że określenie przeznaczenia rolnego działki nr [...] nie jest zgodne z postanowieniami Studium. Brak jest zaś jakiegokolwiek uzasadnienia przemawiającego za taką zmianą ustaleń m.p.z.p. w stosunku do postanowień Studium. W odpowiedzi na skargę Organ przyznał, że brak jest zgodności ustaleń m.p.z.p. i Studium w tym zakresie. Zatem zaskarżona Uchwała co do terenu obejmującego działkę Skarżącej o symbolu R narusza art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Uchybiono bowiem wymogom w zakresie zasad sporządzania planu, rozumianych jako jego merytoryczna zawartość. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w części, dotyczącej działki Skarżącej – co do terenu o symbolu R. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.