II SA/Gl 1616/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 listopada 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1167/2025/17036 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 27 października 2025 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 14 października 2025 r. A. P. (skarżący) wniósł o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia przez niego 75 roku życia. W danych zgromadzonych w rejestrze PESEL skarżący figuruje jako obywatel Ukrainy (uchodźca wojenny) z datą przekroczenia granicy 18 marca 2022 r. Prezydent Miasta J. (organ I instancji") decyzją z dnia 27 października 2025 r. nr [...] działając m.in. na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 - dalej "u.s.r.") oraz art. 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm. – dajej "u.o.p.u.) odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazał, że skarżący nie zamieszkuje na terenie kraju z dziećmi, a jak stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.p.u. jest to warunek przysługiwania stronie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie legalnego pobytu na terenie kraju. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący się z nią nie zgodził. Wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 20225 r. sygn. akt OSK 1910/24 oraz z dnia 12 września 2025 r. sygn.. akt OSK 2209/24 , z których wynika, że art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u. znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieka nad nimi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 27 listopada 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1167/2025/17036, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło przepisy ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 16 u.s.r. Zaakcentowało przy tym, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u., ponieważ ubiega się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na siebie. Stosownie bowiem do treści wskazanego przepisu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 u.s.r. świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne. SKO przywołało wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1966/2., w którym Sąd wskazał, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję SKO. Podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu i ponownie podkreślił, że nie zgadza się z decyzją i wniósł o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Ocenie Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 7 listopada 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 25 października 2025 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem przez niego 75 roku życia. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t.j. Dz.U.2025 r. poz. 337 - dalej: "u.o.p.u."), która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny. W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że skarżący przybył do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i przebywa legalnie. Przepis art. 2 ust. 7 u.o.p.u. stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w ustawie. Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.s.r. - w brzmieniu obowiązującym w sprawie - świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.s.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 rok życia. Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u., sprowadzającej się przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r. Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u. zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 u.o.p.u. było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego. W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni. Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u. przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą - zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym - bez wyraźnej regulacji - prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej. Jednakże zauważyć przyjdze, wbrew twierdzeniom SKO orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym zakresie nie jest jednolite. Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji SKO wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u., sprowadzającej się do przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka: zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą - zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy. Przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym - bez wyraźnej regulacji - prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej. W konsekwencji trzeba przyjąć, że zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 u.o.p.u. i ponownie rozpozna wniosek skarżącego dokonując wszechstronnej oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.