II SA/Gl 1602/19

|Przewodniczący | |Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski | Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R.K. i R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta U., po rozpatrzeniu wniosku A.H., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowego z funkcją konferencyjno-pensjonatowo-restauracyjno-bankietową na nieruchomości położonej w U. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 1. obręb U.. W uzasadnieniu wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie ww. analizy stwierdzono, że spełnione są łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy: 1) jedna z nieruchomości sąsiednich (działki nr ewid. 2. i 3.), dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], 2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 3) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich, znajduje się zabudowa o funkcji usługowej - zgodnej z wnioskowaną. W obszarze analizowanym przeprowadzono analizę i ustalono: -linię zabudowy - zgodnie z pkt 2.2 lit. a) -wielkość powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - zgodnie z pkt 2.2 lit. b) -udział powierzchni biologicznie czynnej - zgodnie z pkt 2.2 lit. c) -szerokość elewacji frontowej budynku - zgodnie z pkt 2.2 lit. d) -wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - zgodnie z pkt 2.2 lit. e) -geometrię dachu - zgodnie z pkt 2.2. lit. f). Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wykazała, iż wymieniona w decyzji działka, w obszarze określonym liniami rozgraniczającymi, może być zagospodarowana z zachowaniem warunków ustalonych decyzją. Odwołanie od tej decyzji złożyli R.K. i R.P. Zarzucili organowi I instancji: – nieuwzględnienie, że działka objęta wnioskiem stanowi teren rolny (RV - grunty orne), a zatem zgodnie z ustawą o obrocie terenami rolnymi podlega prawnemu ograniczeniu - w kwestii jej zbycia na inne cele niż rolnicze. Podkreślono, że działki okalające działkę inwestycyjną stanowią grunty rolne, leśne, pastwiska lub są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Podano również, iż działka inwestycyjna znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego [...]. Zgodnie ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta U. wnioskowana działka znajduje się w obrębie oznaczonym symbolem R1 - obszary rolne z zabudową (możliwość rozwoju zabudowy agroturystycznej oraz uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej), - brak wzięcia pod uwagę okoliczności, że realizacja może spowodować trudności w zaopatrzeniu w wodę. Planowany odwiert studni głębinowej może doprowadzić do obniżenia zwierciadła wód podziemnych. Podniesiono również, że planowana oczyszczalnia ścieków nie zmieści się na nieruchomości inwestora. - nieuwzględnienie, że budowa tego typu obiektu niekorzystnie wpłynie na warunki życia okolicznych mieszkańców, bowiem : 1) planowany wspólny wjazd na posesję prywatną, jak i inwestora spowoduje zakłócenie spokoju sąsiadów, gdzie mieszkają osoby starsze i nie w pełni sprawne. Zwrócono uwagę na to, iż inwestor posiada jedynie 25% udziału w drodze dojazdowej, co uniemożliwia zrobienie bezpiecznego zjazdu; 2) planowana inwestycja, gdzie będą organizowane głośne imprezy, weselne imprezy plenerowe będzie generować znaczny hałas. Wskazano także, że planowany przez inwestora budynek ma mieć styl pałacowy, co całkowicie nie odpowiada regionalnemu charakterowi zabudowy, - nieuwzględnienie, że tereny zlokalizowane na zboczu [...] w znacznej części mają charakter osuwiskowy, zatem ze względu na pochyłość terenu - inwestycja będzie wymagała przemieszczania dużych mas ziemnych, co może spowodować niestabilność zbocza. Odwołanie - o identycznej do powyższego treści – złożyła D.R.. Pierwsze ze złożonych odwołań podpisali również P.K., A.P., H.P., M.F., T. P., E. P., R.P., E.R., P.K., P.L. oraz M.W. - nie uznani przez organ I instancji za strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia w zakresie ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Sprzeciw od tej decyzji złożyła A.H. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W wyniku tego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 213/19 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien dokonać przede wszystkim ustaleń, czy odwołanie zostało złożone przez strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że po dokonaniu czynności procesowej (wezwanie do wykazania swojego interesu prawnego), organ odwoławczy winien dokonać oceny otrzymanych odpowiedzi na powyższe wezwanie i jeśli uzna wezwane osoby za strony postępowania - powinien rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, jeśli zaś uzna, że wyżej wymienieni nie posiadają interesu prawnego, konieczne jest umorzenie postępowania odwoławczego. Bezpodstawne z kolei, w ocenie Sądu było uchylanie rozstrzygnięcia organu I instancji i nakazywanie mu badania statusu osób, na skutek których wydana została decyzja kasatoryjna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej realizując wytyczne Sądu za strony postępowania uznało D.R., R.K. i R.P.. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia poczynione przez Burmistrza Miasta U., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Jednocześnie szczegółowo odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli R.K. i R.P. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się: - uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i umorzenia postępowania w sprawie, - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, - zasądzenia kosztów postępowania, zarzucili SKO w Bielsku Białej naruszenie: art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, w szczególności poprzez nie zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a.. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, opierając swe rozstrzygnięcie jedynie na złożonej przez wnioskodawcę opinii biegłego hydrogeologa, stanowiącej dokument prywatny, której treść jest lakoniczna i poglądowa, a w żadnym wypadku nie rozstrzygająca kwestii, czy inwestycja będzie w sposób dostateczny zaopatrzona w wodę oraz czy pobór wody przez planowaną inwestycję nie zaburzy istniejącego stanu wód, - art. 7 i 77 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie zwrócenie się do biegłego hydrogeologa o wykonanie kontropinii, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym * ‘ poprzez uznanie, że udział w wymiarze 25% w prawie własności dz. nr ewid. 4. zapewnia terenowi objętemu wnioskiem dostęp do drogi publicznej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Zostały przede wszystkim spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ta okoliczność nie jest przez skarżących kwestionowana. Przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła ustalić wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy. Zostały one określone w decyzji Burmistrza Miasta U.. Wbrew zarzutom skargi działka ma również dostęp do drogi publicznej. Kwestie wielkości udziału inwestora we własności działki drogowej nie mają tu znaczenia, gdyż na dzień wydawania decyzji właściciel działki 1. może korzystać z prawa dojazdu do swojej nieruchomości. Nie można podzielić również zarzutów skargi, że istniejąca infrastruktura, w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest niewystarczająca. Inwestorka, zgodnie z wnioskiem, nie zamierza w tym zakresie w ogóle korzystać z istniejącej infrastruktury. Zaopatrzenie w wodę będzie realizowane poprzez budowę własnego ujęcia. Odprowadzanie ścieków będzie zaś następować, bądź poprzez indywidualną oczyszczalnię, bądź przy wykorzystaniu zbiornika bezodpływowego. W ocenie Sądu zupełne wystarczające na tym etapie planowania inwestycji są ustalenia organów w tym zakresie. W aktach sprawy znajduje się opinia hydrogeologiczna wskazująca na możliwość budowy własnego ujęcia (studni głębinowej). Sporządzenie kontropinii w tym zakresie było zbędne. Skarżąca formułuje także obawy związane z uciążliwościami związanymi z usuwaniem ścieków. Szczegóły tego zamierzenia będą rozpatrywane dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. Niezależnie od tego inwestorkę będą w tym zakresie wiązać przepisy prawa powszechnie obowiązującego związane z odprowadzaniem (usuwaniem) ścieków. Nie jest dla Sądu zrozumiały zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie składu orzekającego organy administracji w sprawie działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Odnosząc się do problematyki stabilności podłoża należy uznać, że może być ona rozpatrywana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, po określeniu techniki posadowienia budynku, będzie można ustalić, czy nowa inwestycja będzie stanowić zagrożenie w tym zakresie i ewentualnie, jakie działania należy podjąć. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.