II SA/Gl 1586/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na przejazd pojazdu o masie większej niż przewidziana dla danej drogi uchyla zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia [...] r., nr sprawy: [...], nr dok.: [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. odwołując się do wcześniej zajętego stanowiska, odmówił "A" sp. z o.o. (dalej: "strona" lub "skarżąca") zgody na przejazd ul. [...] samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton. Od powyższego odwołał się pełnomocnik strony, zarzucając naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, w szczególności: niezałatwienie sprawy w formie decyzji, niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 64 i 64a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2020.110 t.j. z dnia 2020.01.24; dalej: "p.r.d."). Jednocześnie zwrócono uwagę na pominięcie ważnego i słusznego interesu skarżącej, która od lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie drogowego przewozu towarów. W rezultacie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Już w trakcie postępowania przed organem II instancji skarżąca podniosła, że pojazd nienormatywny jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych przewidzianych dla danej drogi w u.d.p. lub którego wymiary lub rzeczywista masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w p.r.d. Zdaniem strony możliwy jest przejazd wyżej opisanego pojazdu po drodze objętej wnioskiem, ale warunkiem jest uzyskanie zezwolenia od właściwego organu. Skarżąca ponownie powołała się na art. 64 i 64a p.r.d., a także również rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz.U.2012.764 z dnia 2012.07.05; dalej: "rozporządzenie"), aby wykazać, że właściwą formą dla wydawania ww. zezwoleń jest decyzja administracyjna. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 1, 2 17 18 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2018.570 t.j. z dnia 2018.03.19) i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. z dnia 2020.02.18; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 4 pkt 25, 19 ust. 5, 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 t.j. z dnia 2018.10.30; dalej: u.d.p.) i art. 2 pkt 35a, 10 oraz 64 do 64i p.r.d. w zw. z § 7 i 8 rozporządzenia, umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że strona nie złożyła wniosku o przejazd pojazdów nienormatywnych w rozumieniu właściwych przepisów, lecz na podstawie norm, na których podstawie ograniczono ruch na ul. [...] poprzez zmianę organizacji ruchu drogowego i ustawienie znaków drogowych. Wobec tego stwierdzono, że Prezydent Miasta B. nie był zobowiązany i upoważniony do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto powołując się na m.in. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że wymienione blankietowo ciągniki siodłowe mogące przewozić na naczepach i przyczepach ładunki, które są większe niż przewiduje to zatwierdzona organizacja ruchu drogowego, nie są pojazdami nienormatywnymi w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. W efekcie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, występujący jako pracownik upoważniony do zastępowania Prezydenta Miasta B., nie mógł wydać rozstrzygnięcia o wprowadzeniu wyjątku od organizacji ruchu drogowego na ulicy [...] w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zdaniem organu II instancji nie można był przekazać sprawy do załatwienia Wydziałowi Komunikacji Urzędu Miejskiego w B., gdyż strona nie zwracała się o zezwolenie na przejazd dla pojazdów nienormatywnych. W rezultacie stwierdzono, że skoro nie było podstaw prawnych do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowej, a więc podlega umorzeniu. W skardze z dnia 25 października 2019 r. pełnomocnik strony wskazał, że w całości zaskarża ww. decyzję organu II instancji z uwagi na jej niezgodność z prawem, w związku z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 1, 2, 17, 18 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie; 2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 25, art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 i la u.d.p. oraz art. 2 pkt 35a, art. 10 oraz 64 do 64i p.r.d. w związku z § 7 i 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie został przez skarżącego złożony wniosek o przejazd pojazdów nienormatywnych w rozumieniu właściwych przepisów, lecz jedynie takich, których ruch jest na ul. [...] w B. ograniczony poprzez organizację ruchu drogowego, w związku z czym nie był Prezydent Miasta B. zobowiązany i upoważniony żadnymi przepisami prawa administracyjnego materialnego do wydania decyzji administracyjnej, wskutek czego organ uznał, że postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, podczas gdy skarżący wskazywał, że otrzymał od Prezydenta Miasta B. rozstrzygnięcie jedynie z lakonicznym uzasadnieniem i bez pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia; 3) art. 64 i 64a p.r.d. poprzez nietrafne uznanie, że istnieje podstawa do odmowy stronie zgody na przejazd ul. [...] samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton; 4) art. 104 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w sprawie; 5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. nr spr.; [...], nr dok.: [...], z dnia [...] r. w sprawie wydania zezwolenia na przejazd samochodów ciężarowych ul. [...] w B. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z przepisami prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że odmowa zgody na przejazd ul. [...] samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton nastąpiła w piśmie, co świadczy o niezachowaniu formy przewidzianej w k.p.a. Jednocześnie strona nie została poinformowana o sposobie ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia. Ponadto w omawianym piśmie nie wskazano podstawy prawnej, a ograniczono się jedynie do wskazania, że wniosek nie został uwzględniony. Powyższe w ocenie skarżącej narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W zakresie drugiego zarzutu pełnomocnik skarżącej wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji umożliwia organowi I instancji dalsze wydawanie rozstrzygnięć w najwygodniejszej dla niego formie, bez informacji o możliwości i trybie zaskarżenia, bez merytorycznego uzasadnienia oraz bez wskazania podstawy prawnej. Jednocześnie ponownie zwrócono uwagę, że strona od wielu lat zajmuje się drogowym przewozem towarów i dla prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej, konieczne jest wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia opartego na właściwie zgromadzonym materiale dowodowym i trafnie dokonanej wykładni przepisów prawa, co dla skarżącej stanowi bardzo ważny i słuszny interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim zarzuty w niej zawarte odnoszą się do naruszenia prawa. Przepis art. 4 pkt 25 u.d.p. poprzez odwołanie do art. 2 pkt 35a p.r.d. definiuje pojazd nienormatywny jako pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Po pierwsze trzeba zauważyć, że w powyższej normie mowa jest o "przepisach o drogach publicznych", co stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż jedynie do u.d.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II GSK 336/17, LEX nr 2703590). Natomiast po drugie, nie można przy tym pominąć, że w myśl art. 2 pkt 57 p.r.d. nacisk osi należy rozumieć jako sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że o "nie normatywności" konkretnego pojazdu nie decyduje niespełnienie przez niego warunków dopuszczenia do ruchu, ale fakt, że jego parametry nie odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi. Innymi słowy, o tym jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, lecz wartość techniczna konkretnej drogi (zob. Naczelnego Sądu Admiracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17, LEX nr 2476064). Odnosząc powyższe uwagi do realiów przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że samochody ciężarowe objęte wnioskiem miały przekraczać masę dopuszczalną dla ul. [...] w B.i już z tego powodu należało je uznać za pojazdy nienormatywne w rozumieniu u.d.p. i p.r.d. W rezultacie trafny okazał się zarzut skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego błędnie uznano, że strona nie zwracała się o zezwolenie na przejazd pojazdów nienormatywnych. Powyższe aktualizuje konieczność rozpatrzenia wniosku strony w trybie, o którym mowa w art. 64 p.r.d. i nast. Ze wspomnianych norm jednoznacznie wynika, że uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ (art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.). W niniejszej sprawie będzie to Prezydent Miasta B. (art. 10 ust. 6 p.r.d. i art. 19 ust. 5 u.d.p.), którego zadania na mocy upoważnienia mogą wykonywać inne podmioty (art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p.). W tym kontekście trzeba przypomnieć, że organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż w jego ocenie nie było podstaw do załatwienia w sprawy w formie decyzji administracyjnej. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r., II OSK 2969/17, LEX nr 2750557). Jednak jak już zostało wyżej wykazane, sprawa w I instancji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej i dlatego odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpoznane. W konsekwencji uprawnione i konieczne jest stwierdzenie, że organ II instancji błędnie przyjął, że została wypełniona dyspozycja normy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższe rozważania, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało normom prawa materialnego i postępowania.