II SA/Gl 1579/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 października 2025 r. nr SKO.I/427/173/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia 1 września 2025 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 219 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. Z. (dalej: strona, skarżący) z dnia 21 sierpnia 2025 r. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia, że protokół z dnia 11 października 2024 r. z przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy C. oględzin nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w M. potwierdza nieprawdę, jakoby ewentualna zmiana wartości wycenianej nieruchomości mogła być spowodowana zmianą planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T., odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu podano m. in., że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji nie są dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów wynikających z tych danych. Nadto wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, który wymagał uzyskania przez niego zaświadczenia żądanej treści. Brak jest zatem podstaw do ubiegania się o zaświadczenie na podstawie art. 217 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż wnioskodawca nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. Wskazał, że postanowienie zostało uzasadnione przez organ wyłącznie pozamerytorycznymi, pozornymi zarzutami formalnymi, służącymi próbie uniknięcia przez organ przyznania się do popełnienia oczywistego błędu w sporządzonym przez siebie dokumencie. Zaświadczenie o braku rzetelności przedmiotowego dokumentu z dnia 11 października 2024 r. leży w interesie prawnym strony, bowiem dokument ten, stanowiąc ważny dowód w postępowaniu, w którym Gmina jest stroną, włączony został do postępowania, jako podstawa ustaleń faktycznych operatu szacunkowego z dnia 8 listopada 2024 r. Błąd popełniony przez organ, zgłoszony w dniu 21 sierpnia 2025 r., podważa wiarygodność tak protokołu z dnia 11 października 2024 r., jak i czynności podjętych przez organ w dniu oględzin. Wprowadzenie błędnego dokumentu do postępowania jako jedynego dowodu na przeprowadzenie oględzin, podważa wiarygodność operatu szacunkowego sporządzonego na jego podstawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) postanowieniem z dnia 21 października 2025 r., znak SKO.I/427/173/2025, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia utrzymało w mocy przedmiotowe postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a także w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W tym drugim przypadku organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen i rozstrzyganiu kwestii spornych. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Strona nie wykazała również interesu prawnego, a jedynie faktyczny. Nie zaistniały więc przesłanki do wydania zaświadczenia żądanej treści. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji. Zarzucono naruszenie: 1) art 28 k.p.a., poprzez błędne, zawężające rozumienie statusu strony postępowania, skutkujące bezpodstawnym ograniczeniem interesu prawnego strony w innym postępowaniu administracyjnym; 2) art 124 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanego orzeczenia; 3) art. 7, 8, 77 § 1, 80, 124 § 2 w zw. z art 140 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz stawianie nieuprawnionych tez, które obniżyły wiarygodność skarżonego postanowienia. 4) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., skutkujące przekroczeniem uprawnień Kolegium w zakresie niniejszego postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zarzucany przez Kolegium brak uprawnień do żądania zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. stanowi jedyną podstawę odmowy jego wydania. Oznacza to, że wskazany błąd w protokole z oględzin w dniu 11 października 2024 r. pozostaje faktem bezspornym, istniejącym obiektywnie, któremu żaden z organów nie zaprzecza. Przedmiotowe postępowanie o wydanie zaświadczenia włączone zostało do prowadzonego już postępowania o ustalenie renty planistycznej, czego dowodzi wspólny znak sprawy. Pominięcie przez Kolegium tak znaczącego, ale też i oczywistego faktu oznacza obrazę art. 28 k.p.a. Organy popełniły błędy nierzetelnych ustaleń stanu faktycznego, nieścisłości w powoływaniu obcych twierdzeń (z powoływaniem treści nieistniejących włącznie), bądź wyprowadziły nielogiczne wnioski, skutkujące naruszeniem zasady praworządności i podważeniem zaufania do władzy publicznej. SKO kontynuuje próbę usprawiedliwienia oczywistego błędu antydatowania czynności oględzin. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. W świetle wyroku NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy tego Działu pt. "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy do organu administracji wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego rożni się w istotny sposób od pozostałych unormowań w nim zawartych. Celem postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest m. in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 229/13). Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek – żadnej sprawy, nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego. W świetle powyższych uwag organ administracji publicznej powinien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego, albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenia organu odwoławczego, że z akt sprawy nie wynika konieczność uzyskania żądanego zaświadczenia ze względu na wymóg jakiegokolwiek przepisu prawa, który zobowiązywałby do jego przedłożenia. Zatem zastosowanie miałby w sprawie ewentualnie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., czyli skarżący powinien wykazać swój interes prawny w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia. Interes prawny oparty jest w każdym konkretnym przypadku na konkretnym przepisie prawa, z którego jest on wywodzony. Ogólne sformułowanie potrzeby uzyskania zaświadczenia celem dołączenia go do prowadzonego innego postępowania nie jest wystarczające. Przede wszystkim skarżący wskazuje, że doszło do poświadczenia nieprawdy w protokole oględzin. Tego rodzaju ustalenia wymagają ewentualnego prowadzenia postępowania przez organy ścigania w trybie przepisów karnych, a do ustalania sprawstwa i winy władny jest sąd powszechny (Rozdział XXXIV pt. "Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów" ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny; t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 383 z późn. zm.). Ponadto, w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym skarżący bierze udział, może on podważać moc dowodową każdego z dokumentów i są to okoliczności oceniane w trybie art. 75 § 1 k.p.a. oraz przepisów następnych. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie (art. 80 k.p.a.). Do tego żadne zaświadczenie nie jest potrzebne. W przypadku, gdy decyzja nie spełnia oczekiwań strony, może ona złożyć skargę do sądu administracyjnego, zarzucając błędy w postępowaniu dowodowym oraz wadliwe ustalenia faktyczne. Dlatego zasadnie organ odmówił wydania zaświadczenia określonej treści. Nie doszło zatem do naruszenia art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.