II SA/Gl 1576/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi I sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/307/2022/11722/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lipca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r., znak sprawy: [...], na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na działkach nr 1 i 2 (km. 1) w K. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż na okres 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku w ww. sprawie tj. do dnia 9.12.2022 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] w K., którego granice obejmują całość wnioskowanego terenu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - II edycja określa przedmiotowy teren jako "obszar zieleni o funkcji rekreacyjnej" (symbol Zu3). Zakres rzeczowy wniosku obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Wnioskowana inwestycja jest zatem sprzeczna z ww. zapisem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - II edycja. W związku z powyższym organ I instancji uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. do dnia 9.12.2022 r. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyła "I." sp. z o.o. z siedzibą w K., ul. [...] (dalej: "strona" lub "skarżąca"), strona postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...] na działkach nr 1 i 2 (km. 1) w K. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r., nr SKO.UL/41.7/307/2022/11722/AMak, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", art. 62 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji oraz przywołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie. Kolegium podniosło, że ustawodawca nie wskazał przy tym jakichkolwiek przesłanek zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., niemniej jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może nosić cech dowolności. Przywołało treść wyroku tut. Sądu z dnia 8 listopada 2016 sygn. akt II SA/GI 733/16. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajduje się analiza możliwości uchwalenia przedmiotowego planu w określonym terminie, na który zawieszono postępowanie, z której wynika, że procedura planistyczna jest na zaawansowanym etapie sporządzania koncepcji. Na dzień 25 maja 2022 r. (dzień sporządzenia analizy) wskazano poszczególne etapy procedury planistycznej wraz z czasookresem ich realizacji. Zgodnie z tymi wskazanymi przewidywaniami, procedura planistyczna powinna zakończyć się około 16 listopada 2022 r., w związku z czym jest możliwe uchwalenie planu w terminie 9 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku, tj. do 9 grudnia 2022 r. Tym samym, zdaniem Kolegium, zostało uprawdopodobnione prowadzenie prac planistycznych uwiarygodniających możliwość jego uchwalenia w terminie 9 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła na opisane wyżej postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lipca 2022 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na działkach o nr 1 i 2 (km. 1) w K. pomimo oczywistego braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem w tym terminie, chociażby z uwagi na fakt, że nie został jeszcze nawet sporządzony projekt planu miejscowego; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzestanie jedynie na ocenie znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego i Urbanistyki Urzędu Miasta w K. bez odniesienia wskazanych w nim planowanych terminów realizacji poszczególnych etapów procedury planistycznej do rzeczywistego stanu zaawansowania prac nad sporządzeniem planu; - art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był zaskarżone postanowienie uchylić. W konsekwencji wniesionych zarzutów wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. uchylenie postanowienia organu I instancji w całości; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i przedłożył nowe wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonych postanowień jest art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższą kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni i dlatego należy uznać za zasadny prymat prac zmierzających do jego uchwalenia nad rozpoznawaniem wniosków o ustalenie warunków zabudowy, poprzez umożliwienie organom gminy zawieszenia postępowania w sprawie ich ustalenia. W szczególności dotyczy to sytuacji gdy procedura planistyczna jest już zaawansowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że korzystanie z uprawnień wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzasadnione jest przede wszystkim stanem zaawansowania prac planistycznych, mającym miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu - to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt II OSK 2685/15, CBOSA). W przypadku, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium brak jest argumentów przemawiających za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, brak jest podstaw do jego zawieszenia. Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w ramach analizy zastosowania art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w okolicznościach konkretnego wniosku konieczne jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z perspektywy jego celowości, rozumianej jako potencjalne prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu. W przeciwnym razie, a więc gdy brak jest takiej potencjalnej sprzeczności, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Granicę tego uznania wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela (w tym inwestora), gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 187/22, Lex nr 3368366). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - II edycja miasta K. Studium określa przedmiotowy teren jako "obszar zieleni o funkcji rekreacyjnej" (symbol Zu3). Jednakże w ocenie Sądu, stan zaawansowania prac planistycznych, w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej przez skarżącą nieruchomości, nie uzasadniał zawieszenia postępowania w tej sprawie. Wprawdzie Kolegium powołało się w uzasadnieniu postanowienia na znajdującą się w aktach sprawy analizę wykonaną przez Wydział Planowania Przestrzennego i Urbanistyki Urzędu Miasta K. ale zdaniem Sądu, analiza ta zawiera tylko prognozowany harmonogram prac planistycznych. W dacie wykonania analizy tj. 25 maja 2022 r. jak wynika z jej treści, Miasto K. było dopiero na etapie sporządzania koncepcji planu. Taki etap sporządzenia planu w ocenie Sądu, mając na uwadze powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, nie uzasadnia zawieszenia postępowania zgodnie z przywołanym wcześniej art. 62 ust.1 u.p.z.p. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie w dniu 23 sierpnia 2022 r., poza odwołaniem się do powołanej wyżej analizy, nie dokonało żadnych innych czynności mających na celu weryfikację etapu procedury planistycznej. Słusznie podniosła skarżąca w skardze, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy nie było już możliwości uchwalenia planu miejscowego do dnia 9 grudnia 2022 r. W chwili złożenia wniosku przez skarżącą jedynym formalnym dokumentem pozostającym w obiegu prawnym i dotyczącym planu miejscowego dla obszaru w rejonie ul. [...] była uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu dla tego obszaru. Mając powyższe na uwadze należało uznać wniesioną skargę za zasadną. Organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej oceny przesłanek zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.