II SA/Gl 1574/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. B. (B.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.162.2023.TA w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.162.2023.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia W.B. (skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB, organ I instancji) z dnia 12 lipca 2023 r. nr [...], którym nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia opinii technicznej w terminie do 31 sierpnia 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 775 z późn. zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.- dalej "P.b."). Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 6 czerwca 2023 r. adwokat działający w imieniu A.W. wniósł w trybie art. 61 § 1 i 2 k.p.a. o nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. Wskazał, iż W.B. i J.B. samodzielnie zamontowali panele fotowoltaiczne na dachu blaszanego garażu, w taki sposób, iż konstrukcja ta zagraża bezpieczeństwu pozostałych użytkowników działki. PINB przeprowadził dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, w wyniku którego ustalił, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w P., na której są budynki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stanowi współwłasność w częściach ułamkowych J.B. (101/360), M.M. (1/72), C.F. (6/120), M.D1. (18/120), M.D2. (18/120), A.B.(11/90), W.B. (11/90), Z.M. (1/18) oraz B.P. (1/18). Pismem z 16 czerwca 2023 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. poinformował, że inwestorzy nie złożyli informacji o montażu i uruchomieniu instalacji fotowoltaicznej na przedmiotowej działce. Pismem z 16 czerwca 2023 r. Kierownik Referatu Budownictwa i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta P. wskazał, iż nie zgłoszono instalacji ani nie wydano pozwolenia na przedmiotową inwestycję. Pismem z 26 czerwca 2023 r. skarżący złożył wyjaśnienia dotyczące sposobu wykonania, ilości zamontowanych paneli i mocy instalacji fotowoltaicznej. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2023 r. organ I instancji ustalił, że na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P. jest budynek garażowo-gospodarczy o konstrukcji metalowej, oraz w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu wiata stalowa, stanowiąca miejsce postojowe dla samochodu osobowego. Na dachach tych obiektów jest instalacja fotowoltaiczna. Instalację na początku 2023 r. wykonali J.B. i skarżący. Uczestnicy czynności kontrolnych wskazali, iż nie znają okoliczności budowy garażu i wiaty, które powstały minimum 10 lat temu. Organ I instancji odnotował w protokole, że z uwagi na budowę obiektów systemem gospodarczym, zastosowane wyroby budowlane i sposób montażu na nich instalacji fotowoltaicznej, ma wątpliwości co do ich stanu technicznego i poprawności wykonania robót budowlanych. Wobec powyższego PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r., nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia opinii technicznej określającej nośność konstrukcji dachowych budynku garażowo-gospodarczego i wiaty na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w P. w związku z montażem na powyższych obiektach konstrukcji wsporczej dla urządzeń fotowoltaicznych, a także określającej prawidłowość wykonania i montażu konstrukcji wsporczej, na której zainstalowano instalację fotowoltaiczną, oraz prawidłowość wykonania instalacji elektrycznej wraz z niezbędnymi zabezpieczeniami, przynależnej do urządzeń fotowoltaicznych, w terminie do 31 sierpnia 2023 r. W zażaleniu na postanowienie PINB obecnie skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej przedmiotowej instalacji, konstrukcja jest wykonana solidnie i może utrzymać trzy razy więcej paneli, niż obecnie. Wniósł o uchylenie postanowienia PINB w całości i umorzenie postępowania. SWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po dokonaniu analizy akt postępowania przed organem I instancji, oraz po analizie zażalenia skarżącego SWINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, jednakże nie z przyczyn zawartych w zażaleniu. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że zarówno garaż jak i wiata powstały ponad 10 lat temu, prawdopodobnie nielegalnie, zatem bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia. Zdaniem SWINB zaistniała sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy garaż i wiata utrzymają ciężar zamontowanej na nich instalacji fotowoltaicznej, a wątpliwości te nie mogą być rozstrzygnięte za pomocą zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego w sprawie. Przywołał między innymi przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej "rozporządzenie"), a w szczególności § 2 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1- 4 i 6 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zauważył dalej, że montaż instalacji fotowoltaicznej co do zasady, przy spełnieniu norm sztuki budowlanej, nie budzi obaw o przekroczenie stanów granicznych nośności. Jednakże w przedmiotowej sprawie zachodzą dodatkowe okoliczności, które zdaniem SWINB determinują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ baza pod montaż paneli fotowoltaicznych, jaką jest garaż i wiata nie zostały wybudowane przez aktualnych inwestorów, inwestorzy też nie mają w ogóle wiedzy kiedy obiekty te powstały, w jaki sposób zostały zmontowane, z jakich wyrobów budowlanych, a także co najważniejsze jaki jest aktualny stan techniczny elementów konstrukcyjnych tych obiektów. Dodatkowo podana do protokołu informacja, iż obiekty te mają co najmniej 10 lat, w takiej sytuacji uzasadnia obawę organu I instancji co do bezpieczeństwa użytkowania takiego obiektu budowlanego. Pomimo tego, że organowi I instancji nie można postawić zarzutu niewykazania, iż wątpliwości co do poprawności wykonanych robót budowlanych mają charakter uzasadnionych, zaskarżone postanowienie ma wady, których nie sposób usunąć na etapie postępowania odwoławczego, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem SWINB w przedmiotowej sprawie przed przystąpieniem do badania czy konstrukcja garażu i wiaty wytrzyma ciężar instalacji fotowoltaicznej, konieczne jest ustalenie, czy obiekty bazowe do instalacji są legalne. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do kuriozalnej sytuacji, w której po poniesieniu przez inwestorów kosztów ekspertyzy technicznej, mogłoby się okazać, że garaż i wiata muszą zostać objęte nakazem rozbiórki, który wiązałby się z koniecznością rozebrania także instalacji fotowoltaicznej. Podkreślił, że ewentualna legalizacja samowoli budowlanej garażu odbywa się w trybie art. 48 P.b., a jej wdrożenie zależy od woli właściciela, który powinien przedłożyć dokumenty legalizacyjne. Już sam ten fakt uzasadnia konieczność odłożenia w czasie sporządzenia ekspertyzy technicznej. SWINB zwrócił także uwagę na fakt, iż sentencja zaskarżonego postanowienia ma wadę. Organ I instancji nałożył obowiązek na inwestorów, a adresat nakazu został oznaczony niepoprawnie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu SWINB wskazał, iż rację ma skarżący, iż montaż instalacji fotowoltaicznej nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro montaż instalacji fotowoltaicznej został zaliczony przez ustawodawcę do robót budowlanych, to mimo iż nie podlega dany zakres robót budowlanych reglamentacji P.b., organy nadzoru budowlanego mają obowiązek skontrolowania, czy roboty takie wykonywane są zgodnie z przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa dotyczącego nośności obiektów budowlanych i przeciwpożarowego, do czego upoważnia zwłaszcza art. 50 P.b. Zatem w zakresie stosowania przepisów wyżej wskazanego artykułu PINB posiadał legitymację do zastosowania środków procesowych w celu zbadania poprawności wykonanych robót budowlanych. Wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ organ I instancji nie badał w ogóle kwestii legalności obiektów budowlanych, a ich legalność ma wpływ na zasadność nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81 c ust. 2 P.b. zastosowanie powyższego przepisu, zdaniem SWINB, jest zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył postanowienie SWINB w całości. Wniósł o uchylenie decyzji SWINB i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważył, że uzasadnienie działań podjętych w trybie art. 81c ust. 2 P.b. musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego, czego brakło w niniejszej sprawie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zażaleniu, podkreślając, że konstrukcja jest wykonana solidnie, a inwestorzy posiadają potrzebną wiedzę i umiejętności potrzebnych do wykonania instalacji fotowoltaicznej. Ponadto stwierdził, że SWINB nie dokonał oceny i nie odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu. Zdaniem skarżącego przedmiotem postępowania nie są ekspertyzy, o których wspomina SWINB w uzasadnieniu postanowienia, skoro przedmiotem postępowania są oceny techniczne. W ocenie skarżącego organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny. Ponadto stan techniczny budynku wiaty i garażu, stelaża i całej instalacji fotowoltaicznej oraz jakość wyrobów i robót budowlanych obiektywnie nie budzą zastrzeżeń. Natomiast sytuacja w której inspektor nie potrafi dokonać oceny stanu konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania instalacji fotowoltaicznej nie jest wystarczającym powodem do wydania postanowienia z art. 81c. ust. 2 P.b. Zaakcentował, że instalacja elektryczna została wykonana bezpiecznie i zgodnie ze sztuką przez osobę z ok. 50 letnim doświadczeniem w różnego rodzaju pracach elektrycznych. Garaż użytkowany był około 28 lat, a wiata przez około 21 lat bez najmniejszego uszczerbku dla ich konstrukcji i to mimo wielokrotnego narażenia na ekstremalne warunki. Zwrócił uwagę, iż dla instalacji fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej poniżej 6,5 KW ustawodawca nie wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dokumentacji technicznej, ani też uproszczonej dokumentacji technicznej. Skarżący wskazał ponadto na istniejący konflikt sąsiedzki na współwłasności, który prawdopodobnie leżał u podstaw donosu do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. nr [...] r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu wiaty i budynku garażowo – gospodarczego na nieruchomości przy ul [...] i [...] (działka nr [...]), do czasu uregulowania sytuacji własnościowej wskazanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634. - dalej "p.p.s.a.") - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SWINB z dnia 8 sierpnia 2023 r., uchylające, jako wadliwe postanowienie PINB, którym organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia opinii technicznej określającej nośność konstrukcji dachowych budynku garażowo-gospodarczego i wiaty na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w P. w związku z montażem na powyższych obiektach konstrukcji wsporczej dla urządzeń fotowoltaicznych, a także określającej prawidłowość wykonania i montażu konstrukcji wsporczej, na której zainstalowano instalację fotowoltaiczną, oraz prawidłowość wykonania instalacji elektrycznej wraz z niezbędnymi zabezpieczeniami, przynależnej do urządzeń fotowoltaicznych, w terminie do 31 sierpnia 2023 r. Przyczyną uchylenia postanowienia PINB z 12 lipca 2023 r. była konieczność ustalenia i to przed przystąpieniem do badania czy konstrukcja garażu i wiaty wytrzyma ciężar instalacji fotowoltaicznej, kwestii legalności obiektów bazowych do instalacji. Ponadto SWINB wskazywał na niewłaściwe wskazanie adresatów postanowienie w jego sentencji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalono, że na dachu budynku garażowo- gospodarczego i wiaty stalowej położonych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P. jest instalacja fotowoltaiczna zrealizowana przez inwestorów (w tym skarżącego). W postanowieniu z dnia 12 lipca 2023 r. organ I instancji organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłużenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. r. – wskazując, jako podstawę prawną art. 82 ust. 3 P.b. Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. PINB zawiesił z urzędu postepowanie w sprawie montażu paneli fotowoltaicznych na dachu wiaty i budynku garażowo – gospodarczego na nieruchomości przy ul [...] i [...] (działka nr [...]), do czasu uregulowania sytuacji własnościowej wskazanej nieruchomości, a mianowicie ustalenia potencjalnych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli. Sąd całkowicie podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że nieprawidłowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust.1 P.b., którym nałożono na inwestorów obowiązek przedłużenia określonych dokumentów dotyczących konstrukcji dachowych instalacji fotowoltaicznej w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do legalności budynku garażowo – gospodarczego i wiaty stalowej stanowiących bazę instalacji fotowoltaicznej. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że ewentualna legalizacja samowoli budowlanej odbywa się w trybie art. 48 P.b., a jej wdrożenie zależy od woli właściciela, który powinien przedłożyć dokumenty legalizacyjne. Wobec powyższego przed przystąpieniem do badania czy konstrukcja garażu i wiaty wytrzyma ciężar instalacji fotowoltaicznej, konieczne jest ustalenie, czy obiekty bazowe do instalacji są legalne. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której po poniesieniu przez inwestorów kosztów ekspertyzy technicznej, mogłoby się okazać, że garaż i wiata muszą zostać objęte nakazem rozbiórki, który wiązałby się z koniecznością rozebrania także instalacji fotowoltaicznej. Nie jest sporne, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w P., na której są budynki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stanowi współwłasność w częściach ułamkowych. Odrębnie prowadzone jest postępowanie zmierzające do ustalenia zmarłych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości. Zdaniem Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. jest zgodne z prawem. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe, a skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić, jako bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a.