II SA/Gl 1565/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], działając na podstawie art. 61 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. – dalej p.g.k.), § 44 pkt 2 § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm. – dalej e.g.b.) wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazania prawidłowej powierzchni i połączenia działek 1 i 2, położonych w jednostce ewidencyjnej L., obręb S., według wskazanego w decyzji zestawienia. W uzasadnieniu podano m. in., że dnia [...] r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przyjęta dokumentacja geodezyjna – operat sporządzony przez uprawnionego geodetę, w ramach której został sporządzony wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczący połączenia oraz zaktualizowania danych wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek 1 i 2, według zestawienia. Przyjęcie operatu do zasobu zobowiązuje organ do aktualizacji operatu danymi wynikającymi z tego opracowania. Geodeta uprawniony w ramach pracy geodezyjnej dokonał analizy dokumentacji otrzymanej z państwowego zasobu geodezyjnego, odszukał znaki graniczne zewnętrznej obwiedni działek j.w., potwierdził zgodność ich położenia i rodzaju stabilizacji z materiałami archiwalnymi, na podstawie nowego pomiaru określił powierzchnię nieruchomości, oznaczając ją nowym numerem działki 3. Różnica powierzchni wyniosła 0,0369 ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika K. G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w jej granicach i błędne ustalenie powierzchni działek należących do strony; naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia, czy na przestrzeni lat doszło do przesunięcia punktów granicznych (a jeżeli tak, to kiedy i dlaczego), powierzchni działek od momentu ich powstania, a także powierzchni działek, z których powstały. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że przyjęcie nowego oznaczenia działki oraz nowej jej powierzchni w decyzji administracyjnej było działaniem właściwym. Nowy numer działki oraz nowa powierzchnia działki ujęta w wykazie zmian danych ewidencyjnych zostały określone zgodnie z §§ 9, 61, 62 e.g.b. Wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzono w wyniku wykonanej pracy geodezyjnej, w ramach której nowe pole powierzchni określono metodą analityczną, na podstawie uzyskanych z pomiaru współrzędnych prostokątnych płaskich. Nowy pomiar poskutkował tym, że dokładność określenia położenia punktów granicznych jest większa niż dotychczas wykazywana w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zgodnie z § 85 e.g.b. dane mapy numerycznej oraz dane określające pola powierzchni działek ewidencyjnych, niespełniające obowiązujących standardów technicznych, podlegają systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła przez pełnomocnika K. G., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jej treść, a to: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w jej granicach i błędne ustalenie powierzchni oraz przebiegu granic działki należącej do strony, 2) art. 84 § 1 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem ustalenia, czy na przestrzeni lat doszło do przesunięcia punktów granicznych (a jeżeli tak, to kiedy i dlaczego), powierzchni działek od momentu ich powstania, a także powierzchni działek, z których powstały, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części mimo zawartych w niej uchybień. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu podano m. in., że dla oceny zasadności przyjęcia zapatrywania odnoszącego się do ubytku powierzchni nieruchomości skarżącej, w tym przebiegu granic jej nieruchomości, niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalnej, którą zasadniczo może legitymować się wyłącznie niezależny biegły, a nie pracownicy organu, który rozpoznaje sprawę. Inne podejście może bowiem prowadzić do tego, że akceptowana będzie możliwość naruszenia zasady bezstronności przy załatwianiu sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków według art. 20 ust. 1 p.g.k. obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. § 10 ust. 1 e.g.b. stwierdza z kolei, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. §44 pkt 2 e.g.b.), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice, czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 565/15). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14). Jednocześnie, według § 85 ust. 1 e.g.b. dane mapy numerycznej oraz dane określające pola powierzchni działek ewidencyjnych, niespełniające obowiązujących standardów technicznych, podlegają systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Faktyczna powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynika z przebiegu jej granic. Na skutek wcześniejszych prac geodezyjnych powierzchnia ta została określona z mniejszą dokładnością, a przebieg granic nie uległ zmianie. Dokonano tym samym pomiaru z wykorzystaniem nowoczesnych technik, znacznie dokładniejszych niż w latach ubiegłych. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy, a wnioski, do jakich doszedł organ wydając zaskarżoną decyzję, są logiczne i oparte na dogłębnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Na uwagę nie zasługiwał również zarzut odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Obowiązujące przepisy, jak wyżej wskazano, nie przewidują w takiej sytuacji powoływania biegłego z zakresu geodezji i kartografii. Prace geodezyjne przeprowadził specjalista z tego zakresu, tj. uprawniony geodeta. Jednocześnie dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1558/10). Strona żąda przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu poprzedniego odnoszącego się do powierzchni działek. Nie przedkłada jednak żadnych dokumentów, w oparciu o które organ pierwszej instancji mógłby dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. Kwestionuje ustalenia geodety oraz organów, choć pełnomocnik sam przyznaje w skardze, że w takim zakresie "niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalnej". Nie wykazał, by taką wiedzę specjalistyczną posiadał. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 84 § 1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 138 §1 pkt 2 k.p.a., §85 e.g.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.