II SA/Gl 1527/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. T. (T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/884/2023/16423 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] odmówił przyznania J. T. (dalej zwanemu skarżącym) świadczenia w formie zasiłku celowego na wynajęcie asystenta osoby niepełnosprawnej w wysokości 1000,00 zł miesięcznie. W wyniku odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/614/2023/12771, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wydał decyzję z dnia 4 lipca 2023 r. nr[...] , którą odmówił powyższego zasiłku celowego. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 8, art. 39, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 901 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że mimo, iż dochód skarżącego w lutym 2023 r. nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego i jest on osobą niepełnosprawną, to niezbędne jest uwzględnienie bardzo skromnych środków budżetowych, jakimi dysponuje gmina na realizację zadań z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w 2023 r. oraz liczby osób korzystających z tej formy wsparcia. Organ zwrócił także uwagę na cel pomocy społecznej sprowadzający się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, wnosząc o przyznanie wnioskowanego zasiłku. Wskazał, że żadna z organizacji pozarządowych realizujących na terenie gminy pomoc w formie asystenta osoby niepełnosprawnej nie jest czynna i nie jest w stanie udzielić mu potrzebnej pomocy. Z kolei bez asystenta nie jest w stanie funkcjonować, na co wielokrotnie zwracał uwagę organowi I instancji. Odwołanie skarżącego nie odniosło jednak zamierzonego skutku, albowiem zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, wskazując na regulację ustawy o pomocy społecznej, zwrócił uwagę, że pomoc ta nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o nią osób, a także organ nie może udzielać jej w oczekiwanej przez wnioskodawców wysokości. Zaakcentowano subsydiarny charakter omawianej pomocy oraz wynikający z art. 39 ust. 1 u.p.s. tzw. "luz decyzyjny". Nawiązano również do wyjaśnień organu I instancji odnośnie do posiadanych przez gminę środków finansowych umożliwiających wypłatę zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, takich jak zakup lekarstw ratujących życie, pomoc w formie zakupu obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku czy opału w sezonie zimowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W ramach argumentacji przedstawił tożsame stanowisko co zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Według zasady ogólnych, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Katalog świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 36 u.p.s. Jednym ze świadczeń wymienionych w tym katalogu jest zasiłek celowy. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że dochód skarżącego w lutym 2023 r. wynosił 771,66 zł miesięcznie (pod uwagę brano miesiąc luty 2023 r. gdyż wniosek o przyznanie świadczenia jw. skarżący złożył 3 marca 2023 roku). Na kwotę tę składały się: zasiłek stały w kwocie 504,06 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 267,60 zł. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie przekroczył więc kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Pomimo tego organy odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego wskazując na konieczność uwzględnienia bardzo skromnych środków budżetowych, jakimi dysponuje gmina na realizację zadań z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w 2023 r. oraz liczby osób korzystających z tej formy wsparcia. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia warunki do otrzymania pomocy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. I SA/Wa 3236/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r., sygn. IV SA/Gl 348/14; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. Sąd powinien zbadać, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie danego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 447/21). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stosownie do zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Organ w ramach przysługującego uznania administracyjnego dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą obowiązany jest ustalać w odniesieniu do ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez te osoby żądań oraz przy uwzględnieniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoją temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 786/07; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1464/06). Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania. W realiach rozpoznawanej sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaakcentować, że organy w sposób przekonujący wyjaśniły, że środki jakimi dysponują nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnej wnioskowanej wysokości. Nie można przy tym nie dostrzec, że pomimo, iż w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przewidziano obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 698/16, z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 447/21, z dnia 4 marca 2022 r. sygn. I OSK 1156/21), dane te zostały przedstawione przez organy orzekające w sprawie. Przedstawione dotychczas względy dają w ocenie Sądu podstawę do tego, aby uznać, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, organy zastosowały właściwą podstawę materialnoprawną do prawidłowo ustalonych, niekwestionowanych okoliczności sprawy. Organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w sposób dowolny i by granice uznania administracyjnego zostały przekroczone. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1, 41 pkt 1 u.p.s., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.