II SA/Gl 1523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie której zezwolono "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...] (dalej: inwestor) na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej DK [...] ul. [...], z działek stanowiących pas drogowy drogi publicznej nr 1 i 2 poprzez działki 3 i 4, na teren działki 5 - na czas określony od dnia [...] r. do dnia [...] r., w zakresie dotyczącym zmiany czasu obowiązywania decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej na czas określony, tj. do dnia [...] r., na czas nieokreślony Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. (dalej: Prezydent) zezwolił inwestorowi, na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej DK [...] ul. [...], z działek stanowiących pas drogowy drogi publicznej nr 1 i 2 poprzez działki 3 i 4 na teren działki 5 na czas określony od dnia [...] r. do dnia [...] r. pod określonymi warunkami. W dniu 12 maja 2020 r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek inwestora, działającego przez pełnomocnika w sprawie zmiany ww. decyzji w zakresie dotyczącym zmiany czasu jej obowiązywania. W wyniku rozpatrzenia rzeczonego podania, jak również po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił faktem, że w przedmiotowej sprawie słuszny interes strony został uzgodniony na etapie wydania decyzji z dnia [...] r. Interes ten nadal jest aktualny i jest zabezpieczony do dnia [...] r. Z kolei, docelowo inwestycja powinna być skomunikowana z drogą publiczną klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ1 w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1) istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą do załatwiania sprawy, 6) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym. W kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznych podkreślenia wymaga, iż przepis ten nie może być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone na podstawie art.155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a, jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06). Zdaniem Kolegium, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a. Poza sporem pozostaje kwestia, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]), na podstawie której strona nabyła prawo (zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego). Również strona wnioskując o jej zmianę dała wyraz swojej zgody na zmianę ww. aktu administracyjnego. Ponadto, w niniejszej sprawie została prawidłowo zachowana ścieżka organu władnego do rozpatrzenia podania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tj. rzeczony wniosek w I instancji rozpatrzył Prezydent Miasta P., który to wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] w ostatniej instancji. Ponadto, od daty wydania decyzji z dnia [...] r. do chwili obecnej nie doszło do zmiany podstawy prawnej jej podjęcia, jak również nie ma przepisów powszechnie obowiązujących, które to zakazywały zmiany ostatecznej decyzji. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium nie została spełniona ostatnia z ww. przesłanek, tj. za zmianą nie przemawia słuszny interes strony. Decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W pierwszym przypadku interes społeczny (rozumiany jako interes nie tylko strony), połączono spójnikiem łącznym "i" (koniunkcja) zaś w drugim przypadku spójnikiem rozłącznym "lub" w znaczeniu alternatywnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w art. 7 k.p.a. wskazuje się też na to, że "w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Poza tym "słuszny interes strony" (art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.) nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 i art. 155 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r., II OSK 2911/14). Innymi słowy, oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony, lecz ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności, które pozwalają na dokonanie oceny, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi słuszny interes strony, który przemawiałby za uchyleniem decyzji z [...] r. Jak wynika z treści pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., które to zostało skierowane do Prezydenta Miasta P., co prawda "droga klasy zbiorczej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta S. jako KDZ1 na chwilę obecną nie jest ujęta w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2020-2038, co nie zmienia faktu, że powyższa inwestycja nie będzie w najbliższych latach realizowana". Inwestor otrzymał od Prezydenta Miasta S. odpowiedź, z której wprost wynika, że Gmina S. nie rezygnuje z chęci realizacji przedmiotowej drogi. Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia podmiotowi prywatnemu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej, w tym przypadku drogi krajowej, oparte jest na normach prawa publicznego, tj. ius publicum, które to z kolei, chroni dobro publiczne nad dobrem jednostki w sytuacjach, gdy jest konieczne i wymagane. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście faktu, że decyzja z dnia [...] r. nr [...]. została wydana na czas określony, tj. do dnia [...] r. W ocenie Składu orzekającego wydanie przedmiotowej decyzji na czas określony, tj. do dnia [...] r., wynikało z realizacji zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, publicznym. Zasada ta polega m.in. na ograniczaniu budowy zjazdów z dróg niższej kategorii na rzecz budowy zjazdów wyższej kategorii. Wobec powyższego, słuszny interes strony jest w dalszym ciągu zapewniony poprzez okres ważności ww. decyzji. Natomiast nie można wykluczyć sytuacji, kiedy to Gmina S. w przeciągu blisko 5 lat i dokona weryfikacji swoich planów inwestycyjnych oraz finansowych i zrealizuje inwestycję, o której mowa powyżej. Wobec powyższego, nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem odwołującego jakoby, za zamianą ostatecznej decyzji przemawiał jego słuszny interes, skoro interes ten, jest chroniony przez akt administracyjny, korzystający z przymiotu ostateczności i jest on zabezpieczony na jego mocy do [...] r. Ponadto, Kolegium wskazuje, że ideą wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], na podstawie której zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej DK [...] ul. [...], z działek stanowiących pas drogowy drogi publicznej nr 1 i 2 poprzez działki 3 i 4 na teren działki 5 na czas określony od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. wydania jej na czas określony był fakt, że to Gmina S., na terenie której znajduje się strefa aktywności gospodarczej miała i w dalszym ciągu posiada w planach, wybudowanie drogi niższej kategorii, która ma zapewnić obsługę komunikacyjną w ww. strefie. W skardze z 12 listopada 2020 r. inwestor (dalej: skarżąca), reprezentowany przez pełnomocnika, zarzuca naruszenie: 1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji odmownej oraz niewystarczające wyjaśnienie stanu prawnego prowadzące do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji pierwotnej; 2/ art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz istotą instytucji odwołania; 3/ art. 8 § 1 oraz art. 8 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; 4/ art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, ograniczenie się organu odwoławczego do ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowite przemilczenie poszczególnych zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 5/ art. 155 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r.; poz 5 470 t.j. ze zm.) poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, dokonanie błędnej wykładni przywołanych przepisów, w szczególności w zakresie pojęć interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów polegające na odmowie zmiany decyzji pierwotnej w sytuacji gdy za jej zmianą przemawia zarówno słuszny interes Spółki, jak i interes społeczny; 6/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez SKO decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji odmownej. Wnosi także o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie w istocie sporna pozostaje kwestia zmiany w trybie art. 155 k.p.a. klauzuli dodatkowej w postaci terminu, dodanej do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...], zezwalającej inwestorowi ("A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...]) na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej DK [...] ul. [...], z działek stanowiących pas drogowy drogi publicznej nr 1 i 2 poprzez działki 3 i 4, na teren działki 5. Zezwolenie, jak stanowi jego pkt. 4, było wydane na czas określony: od dnia [...] r. do dnia [...] r. nie później jednak niż do dnia oddania do użytku drogi klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ1 w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. Inwestor żądał zmiany zezwolenia tak, aby miało charakter bezterminowy. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, że zmiana taka nie może mieć miejsca ze względu na to, że za zmianą ostatecznej decyzji nie przemawia słuszny interes strony. Tenże interes jest bowiem dostatecznie chroniony do momentu utraty ważności decyzji. Natomiast rozpatrywanie kwestii zmiany decyzji tym zakresie prowadziłoby do powstania nowej sprawy administracyjnej, a tym samym do przekroczenia granic stosowania art. 155 k.p.a. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., konieczna do weryfikacji zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie uznano, że zaistniały pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie zmiany przedmiotowego zezwolenia w tym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji uprawniających. W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w sprawie, które nie zostało wyraźnie sformułowane, ale zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zmierzające do tego, aby wiązać słuszny interes inwestora jedynie z okresem obowiązywania decyzji wynikającym z klauzuli dodatkowej zamieszczonej w pkt. 4, uznać trzeba za błędne. Wyjaśnić przyjdzie, że w doktrynie prawa administracyjnego znane jest zjawisko podwójnej subsumcji stanów faktycznych w procesie podejmowania decyzji: pierwsza subsumcja dokonywana jest pod hipotezę normy stwarzającej formalnoprawne podstawy do działań jurysdykcyjnych organu administracji, a druga – pod hipotezę normy zadaniowej stanowiącej o celach tych działań, której egzemplarz o bodaj najszerszym zakresie zastosowania zakodowany jest w art. 7 in fine (por. T. Woś, Organizacyjne uwarunkowania decyzji administracyjnych, ZNUJ. Prace prawnicze 1979/83, s. 21; T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2013, s. 31). W toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej powinny dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nietrudno zauważyć, że przepis art. 155 k.p.a., odwołujący się do podobnych wartości, pozwala organowi administracji "na dokonanie po raz wtóry przynajmniej tej drugiej subsumcji, ewentualną korektę tudzież aktualizację jej wyniku, a następnie dostosowanie do niego treści rozstrzygnięcia." ( T.Kiełkowski w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II WKP 2019, t. 19). Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., w ramach tej drugiej subsumpcji słuszny interes inwestora, którego w żaden sposób nie należy wiązać jedynie z okresem obowiązywania decyzji, powinien zostać uwzględniony w takim zakresie, w jakim pozwala na to wskazany przepis. Bezsprzecznie inwestor ma "słuszny interes" w rozpatrywanej sprawie, skoro jest pewne, że droga publiczna do której miałby uzyskać dostęp ("droga klasy zbiorczej oznaczona symbolem KDZ1" w obowiązującym mpzp), nie zostanie wybudowana do daty określonej w pkt. 4 zezwolenia tj. do dnia [...] r. Tym samym, wraz z upływem tego terminu, inwestor utraci dostęp do drogi publicznej. Przyjmując takie stanowisko, wobec spełnienia pozostałych wymogów dotyczących zmiany decyzji ostatecznej we wskazanym trybie, co ustaliły organy, nie było przeszkód do uwzględnienia wniosku inwestora. Za uwzględnieniem tego wniosku przemawia także przesłanka w postaci "interesu społecznego", którą trzeba wiązać z wadliwością zezwolenia w części dotyczącej klauzuli dodatkowej – terminu. Stosownie do art. 29 ust 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.s.d.p.), zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. Natomiast, w myśl, art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wobec tego zezwolenie na zjazd, co do zasady, jest aktem wydawanym na czas nieokreślony, a jedynie wyjątkowo, z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może mieć charakter terminowy (może być wydane na czas określony). Jako wyjątek od zasady przesłanka wydania zezwolenia terminowego musi być interpretowana ściśle. Tylko i wyłącznie sytuacja, w której wymogi wynikające z warunków technicznych to uzasadniają, właściwy organ będzie uprawniony do dodania do zezwolenia klauzuli dodatkowej w postaci terminu jego obowiązywania. Warunki techniczne, jak należy przyjąć, to wymogi techniczne odnoszące się do dróg, określone w ustawach, w tym w ustawie o drogach publicznych oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji zezwalającej na przedmiotowy zjazd z [...] r. nie ma słowa na temat warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i które to warunki przesądziły o określeniu terminu obowiązywania decyzji. W tej sytuacji klauzulę dodatkową zmieszczoną w pkt. 4 zezwolenia należy uznać za wadliwą. Tryb wzruszenia decyzji uprawniającej z art. 155 k.p.a. pozwala na skorygowanie tej wadliwości, co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Wskazania co do dalszego postępowania wynikaj wprost z uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, na podstawie art. 200 p.p.a. jak w punkcie II sentencji wyroku.