II SA/Gl 1477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Aneta Majowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych p o s t a n a w i a odrzucić skargę.

Pismem z dnia 4 października 2021 r. M. K. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc, że w dniu złożenia skargi otrzymał postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uzupełnienia wniosku w terminie do dnia 1 października 2021 r. Ponadto wskazał, że odmówiono mu prawa do uzupełnienia wniosku i udziału w postępowaniu, zatem bez swojej winy został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zgłoszenia wniosków dowodowych, wypowiadania się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jako niezasadne w ocenie Skarżącego było również wezwanie do uzupełnienia danych, które są znane organowi z urzędu. Następnie Skarżący opisał zakres wniosku z dnia 10 września 2021 r. inicjującego postępowanie w sprawie oraz wyraził wątpliwości co do stanowiska, podkreślając, że organ nie wykazał przesłanek ingerencji planowanych działań w konstrukcję budynku. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu i zapewnienie czynnego udziału strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wydanie wytycznych dla organu oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesowych. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Skarżący sprecyzował żądanie skargi, wskazując, że skarga dotyczy naruszenia przez organ czynnego udziału strony w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz wniósł o ukaranie organu zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z uchybieniami organu wynikającymi z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wniosek o wymierzenie grzywny został zrejestrowany odrębnie przed tut. Sądem pod sygn. II SO/Gl 11/21. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że w dniu 10 września 2021 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego dotyczący zgłoszenia robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej przy ul. [...] w P., dz. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wezwał Inwestora do złożenia kompletnego wniosku zgłoszenia zgodnie z wymogami określonymi w art. 30 ust. 4c ustawy Prawo budowalne, wyznaczając termin do uzupełnienia do dnia 1 października 2021 r. Następnie, z uwagi na odebranie przez Inwestora wymienionego postanowienia dopiero w dniu 4 października 2021 r., organ z urzędu wyznaczył nowy termin uzupełnienia wniosku do dnia 28 października 2021 r. Organ wskazał, że w dniu 26 października 2021 r. Inwestor dokonał częściowego uzupełnienia złożonego wniosku, w związku z tym po upływie terminu do uzupełnienia braków organ decyzją nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla w/w zamierzenia, informując Inwestora o możliwości ponownego złożenia wniosku po skompletowaniu dokumentów. Organ podał również, że w dniu 26 października 2021 r. otrzymał pismo Inwestora o zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ponadto podkreślił, że w odpowiedzi na pismo Skarżącego w sprawie postanowienia nr [...] z dnia [...] r., pismem z dnia 8 listopada 2021 r. poinformował Inwestora o skutkach wynikających z treści art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane następujących w przypadku nieuzupełnienia przez zgłaszającego brakujących dokumentów, a także wyjaśnił, że art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje zażalenia na postanowienie do uzupełnienia braków materialnych projektu budowlanego, które zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., może zostać zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, informując jednocześnie, że na dzień 26 października 2021 r. organ nie wniósł takiego sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ocenie Sądu niniejsza skarga jest niedopuszczalna. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia, a stwierdzenie braku przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi (zob. T. Woś Tadeusz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2016). Z akt administracyjnych przedłożonych w sprawie wynika, że wnioskiem z dnia 10 września 2021 r. Skarżący złożył do organu Zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych (PB-5). Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2021, poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zobowiązał Skarżącego do złożenia kompletnego wniosku zgłoszenia według wymagań określonych w art. 30 ust. 4c ustawy Prawo budowlane zgodnie z wyszczególnieniem zapisanym w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia zakreślając termin do dnia 1 października 2021 r. pouczając, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie do Wojewody Śląskiego, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. organ zmienił wyznaczony termin do uzupełnienia braków wyznaczając nowy termin do dnia 28 października 2021 r., uzasadniając powyższe doręczeniem Stronie postanowienia z dnia [...] r. dopiero w dniu 4 października 2021 r. oraz ponownie pouczając o możliwości zaskarżenia postanowienia jedynie łącznie z decyzją kończącą postępowanie. W dniu 26 października 2021 r. Skarżący w odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] r. uzupełnił wniosek o dane ad. 1 a, c, i d. Odrębnym pismem z dnia 26 października 2021 r. Skarżący poinformował organ o zaskarżeniu w dniu 4 października 2021 r. postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla objętej wnioskiem inwestycji, uzasadniając, że Inwestor częściowo uzupełnił braki wskazane w postanowieniu z dnia [...] r., przywołując na poparcie swojego stanowiska treść art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 4c, art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Organ pouczył o przysługującym prawie wniesienia odwołania od decyzji do Wojewody Śląskiego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Natomiast w dniu 8 listopada 2021 r., w odpowiedzi na pismo Inwestora z dnia [...] r., organ poinformował Skarżącego, że na postanowienie o uzupełnieniu braków materialnych projektu budowlanego nie przysługuje zażalenie, natomiast na dzień 26 października 2021 r. organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót. Skarżący pismem z dnia 18 listopada 2021 r. wniósł odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] do Wojewody Śląskiego wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, podnosząc między innymi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wynikającego z treści art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.) W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego wyrażonym w piśmie z dnia 18 listopada 2021 r., przedmiot skargi dotyczy naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. W ocenie Sądu sprecyzowany przedmiot skargi nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2-4 p.p.s.a., nie jest skierowany względem rozstrzygnięcia organu i w związku z tym nie może być uznany za decyzję administracyjną, postanowienie bądź inny akt lub czynność wskazany w przywołanych wyżej przepisach regulujących właściwość sądów administracyjnych. Naruszenie, na które wskazuje Skarżący, może być przedmiotem zarzutu formułowanego w toku kontroli instancyjnej decyzji administracyjnej bądź postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie w sprawie, a jak wynika z akt administracyjnych naruszenie to zostało już objęte przez Skarżącego treścią odwołania do Wojewody Śląskiego. Uwzględniając stanowisko Skarżącego wyrażone w piśnie z dnia 18 listopada 2021 r. precyzujące przedmiot skargi należało stwierdzić, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi na naruszenie określone przez Skarżącego w skardze. Z tych względów skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd zwraca również uwagę, że pierwotna treść skargi, w tym jej wniesienie niezwłocznie po dniu doręczenia korespondencji zawierającej zobowiązanie Skarżącego do złożenia kompletnego wniosku zgłoszenia, prowadziłaby do wniosku o objęciu skargą opisanego wyżej postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] (na powyższe wskazywałaby również treść pisma Skarżącego z dnia 26 października 2021 r. skierowanego do organu informującym o zaskarżeniu w/w postanowienia do sądu administracyjnego). Jednakże takie sformułowanie skargi również uzasadniałoby jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Przedmiotowe postanowienie nie należy do wskazanych w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rodzajów postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnych z następujących względów. Na w/w postanowienie nie służy zażalenie. Stosownie do art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca nie wskazał natomiast w treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na którego podstawie wydano w/w postanowienie z dnia [...]r., że na postanowienie do uzupełnienia braków materialnych projektu budowalnego przysługuje zażalenie, zatem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., II SA/Po 294/19, Lex nr 2744543). Ponadto postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie orzeka o zobowiązaniu do złożenia kompletnego wniosku. Postanowienie oparte o treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jak każde tego typu orzeczenie, jest ściśle związane z postępowaniem głównym, w toku którego zapada (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2020 r., VII SA/Wa 484/20, Lex nr 3064802). Nie rozstrzyga również sprawy co do istoty w rozumieniu władczego określenia uprawnienia lub obowiązku adresata w sferze prawa materialnego, w/w postanowienie nie wywołuje takiego skutku. Postanowienie to nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym ani zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), lecz na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem powyższego jest niedopuszczalność skargi. O wyłączenia prawa zażalenia na przedmiotowe postanowienie Skarżący został w sposób prawidłowy pouczony, Konsekwencją poczynionych rozważań jest przyjęcie, że przedmiot niniejszej sprawy nie pozostaje objęty zakresem kognicji sądów administracyjnych, co obliguje Sąd do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Uwzględniając powyższe, stosownie do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., Sąd, stwierdzając niedopuszczalność skargi, orzekł jak w sentencji postanowienia.