II SA/Gl 147/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 grudnia 2025 r. nr 010070/680/3802753/2025; [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr 010070/680/3802753/2025, [...].

Po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącego K. J. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin decyzją z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr 010070/680/3802753/2025 nr postępowania [...] odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia wychowawczego na córkę P. J. (P. J.) na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. W uzasadnieniu wskazano, że nie przyznano wnioskowanego świadczenia "ponieważ na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. (sygn. akt [...]) z dnia [...] r. ustalono miejsce zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki". Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Podniósł, że według przesłanego organowi I instancji planu wychowawczego, podpisanego przez obojga rodziców, z którym zapoznał się także sąd w trakcie rozprawy rozwodowej, sprawowana jest opieka naprzemienna. Zaznaczył przy tym, że w razie konieczności możliwe jest przesłanie nagrania z rozprawy sądowej odnośnie sprawowania opieki naprzemiennej. Zaskarżoną obecnie decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że z treści art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zwanej dalej ustawą) wynika, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jednocześnie organ stwierdził, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, gdyż sąd nie orzekł o kontaktach skarżącego z dzieckiem, a przedłożony do akt plan wychowawczy nie został potwierdzony na ramach ww. wyroku lub innego prawnie obowiązującego dokumentu. W związku z tym głównym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego stał się wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zgodnie zaś z jego treścią obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską, a miejscem zamieszkania dziecka winno być miejsce zamieszkania matki. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kontaktach z dzieckiem. Według organu nie jest możliwym potwierdzenie opieki naprzemiennej nad dzieckiem, gdyż jej wykonywanie ustala wyłącznie sąd i samodzielne ustalenia rodziców w tej kwestii nie mogą zostać uznane. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do tutejszego Sądu złożył jej adresat. Wniósł w niej o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ". Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę faktycznie wykonywanej naprzemiennej opieki nad dziećmi. Podniósł jednocześnie, że wraz z matką dzieci prowadzi opiekę naprzemienną. Dzieci są w odstępach tygodniowych u matki i u skarżącego. Na rozprawie rozwodowej został przedstawiony plan wychowawczy według, którego prowadzona jest opieka nad dziećmi. Plan ten został podpisany przez strony jak i ich pełnomocników. Zapis z rozprawy rozwodowej jest dostępny, o czym informował organ. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 508, dalej zwana "ustawą" lub "ustawą o pomocy państwa") decyzja utrzymująca odmowę przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego z tytułu sprawowania opieki nad jego córką. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy wskazuje, że w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują danej kwestii związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy k.p.a. Z kolei warunki nabycia prawa do świadczenia wychowawczego oraz wysokość tego świadczenia określa art. 5 ustawy. Zgodnie z jego ust. 2a, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ustawa o pomocy państwa nie zawiera definicji opieki naprzemiennej. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pod tym pojęciem należy rozumieć opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, a ponadto wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dzieci bądź dziecka u każdego z rodziców. Wymóg porównywalnych okresów nie może być utożsamiany z postawieniem warunku równego podziału obowiązku czy czasu wykonywania opieki przez rozwiedzionych małżonków (patrz wyrok tutejszego Sądu z 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1826/22). Dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie tylko wówczas, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Dowodem na zaistnienie opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego zaś w sytuacji, gdy nie zawiera on stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022, sygn. akt I OSK 844/20 oraz wyrok tutejszego Sądu z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1410/22). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (rodzicielskim planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd (por. wyroki NSA: z 29 września 2021 r. sygn. I OSK 4362/18 oraz z 26 lutego 2026 r. sygn. I OSK 45/24). W kontekście ostatniej ze wskazanych powyżej możliwości sprawowania opieki naprzemiennej należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. W dalszej części przepis ten stanowi, że "Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka." Zgodnie z dominującym i bez wątpienia trafnym stanowiskiem judykatury: "Powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej obojgu rozwiedzionym rodzicom może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozwodzący się rodzice przedstawią stosowne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania z dzieckiem kontaktów, a z okoliczności sprawy wynika, że ich dotychczasowe wzajemne kontakty i stosunek do dziecka, dają szansę prawidłowego wykonywania przez nich wspólnie władzy rodzicielskiej po orzeczeniu rozwodu" (Wyrok SA w Białymstoku z 7.06.2018 r., I ACa 138/18, LEX nr 2563398). Powierzenie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom będzie zatem co do zasady możliwe, gdy: złożą w tym zakresie zgodny wniosek, przedstawią wspomniane porozumienie oraz swoim zachowaniem będę potwierdzać, że mogą współdziałać w sprawach dziecka." S. Kotas-Turoboyska [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Warszawa 2026, art. 58. https://sip.lex.pl/. Dostrzec przy tym należy, że instytucja porozumienia rodzicielskiego wprowadzona ustawą z 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1431), obowiązującą od 13 czerwca 2009 r., jako niezdefiniowana ustawowo, nie posiada żadnego punktu odniesienia do jakichkolwiek innych znanych w prawie rodzinnym instytucji, a nadany tej instytucji charakter jest ramowy i odformalizowany, zaś jej stosowanie ma zróżnicowany charakter w zależności od praktyki danego sądu (J. Sasiak [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2025, art. 58. https://sip.lex.pl). Pomimo tego odformalizowanego i zróżnicowanego charakteru porozumienia rodzicielskiego (zwanego również rodzicielskim planem wychowawczym), sytuacja, w której rozwodzący się rodzice przedłożyli takie porozumienie w trakcie rozprawy sądowej, a jego treść została zaakceptowana przez sąd, który następnie w wyroku rozwodowym władzę rodzicielską powierzył obojgu rodzicom, mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy. Zaakcentować jednocześnie należy, że nie ma znaczenia, czy w wyroku rozwodowym użyte zostało sformułowanie "opieka naprzemienna", a także czy wyrok nawiązuje wprost do faktu zawarcia porozumienia rodzicielskiego (planu wychowawczego). Wystarczające jest stwierdzenie, że porozumienie to zostało faktycznie przedłożono sądowi i zyskało jego aprobatę, zaś według treści tego porozumienia dziecko znajdować się ma na pod opieką obydwojga rodziców rozwiedzionych sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Zaznaczyć przy tym należy, że nie można wymagać aby aprobata przez sąd przedłożonego porozumienia rodzicielskiego przybrała jakąś ściśle określoną formę procesową. Wynika to choćby ze wskazanego powyżej odformalizowanego charakteru instytucji porozumienia rodzicielskiego. Tym bardziej w sytuacji, w której doszło do zawarcia takiego porozumienia, a następnie do jego przedłożenia i zaaprobowania przez sąd, nie można żądać aby na potrzeby świadczenia wychowawczego rozwodzący się rodzice zawierali odrębną ugodę zatwierdzaną następnie w drodze postanowienia sądu. Formułowanie takiego wymogu podważałoby bowiem sens wprowadzenia do kodeksu rodzinnego i opiekuńczego omawianej tutaj instytucji porozumienia rodzicielskiego oraz stanowiłoby przejaw nadmiernego i nieznajdującego ustawowego oparcia formalizmu. W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji zignorowały przywoływaną przez skarżącego okoliczność zawarcia z matką dziecka, którego dotyczy wnioskowane świadczenie, rodzicielskiego planu wychowawczego będącego porozumieniem rodzicielskim, o którym mowa w art. 58 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stało się to pomimo, że według wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w K. z [...] Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] r. władzę rodzicielską nad dzieckiem skarżącego powierzono obojgu rodzicom, co samo w sobie naprowadza na uwzględnienie przez Sąd porozumienia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania z dzieckiem kontaktów. W tym stanie rzeczy organy powinny były ustalić, czy faktycznie doszło do zawarcia rodzicielskiego planu wychowawczego (czyli inaczej porozumienia rodzicielskiego) następnie, czy został on faktycznie przedłożony sądowi w trakcie rozprawy, a także czy został on zaaprobowany przez sąd. Ostatnie należało ustalić przy uwzględnieniu że taka aprobata nie może być utożsamiana z żadną ściśle określoną formą procesową, a tym bardziej, że nie można ograniczyć się do żądania przedłożenia przez stronę ugody zawartej przed mediatorem i zatwierdzonej w drodze postanowienia sądu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Niedopuszczalne, jest ignorowanie zasad postępowania wyjaśniającego przez organy administracji. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organy naruszyły powyższe reguły w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniły bowiem ustaleń niezbędnych do oceny, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zawarcia, przedstawiania sądowi i aprobaty przez sąd porozumienia wychowawczego (zwanego zamiennie planem wychowawczym) pozwalały na przyjęcie, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad dzieckiem, którego dotyczy wnioskowane przez niego świadczenie. Ponadto organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy sprowadzając opiekę naprzemienną, o której mowa w tym przepisie, wyłącznie do sytuacji, w której ta forma opieki została wprost wskazana w treści wyroku sądowego wydanego w sprawie rozwodowej lub gdy jej sprawowanie wynika z ugody zawartej przed mediatorem a następnie zatwierdzonej przez sąd w drodze postanowienia. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni rozważania poczynione przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W szczególności ustali, czy tak jak twierdzi skarżący faktycznie doszło do zawarcia pomiędzy skarżącym a matką dziecka porozumienia rodzicielskiego (czyli inaczej rodzicielskiego planu wychowawczego, gdyż słowo "plan" i "porozumienie" mogą być tutaj używane zamiennie), czy zostało ono przedłożone sądowi w trakcie rozprawy w sprawie rozwodowej oraz czy zostało ono zaaprobowane przez ten sąd, a także czy treść tego porozumienia (planu) pozwala na przyjęcie, że strony ustaliły sprawowanie opieki naprzemiennej. W tym zakresie w razie konieczności organ zwróci się do strony o udostępnienie protokołu z rozprawy rozwodowej (lub nagrania z tej rozprawy). Następnie organ da wyraz swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji, gdzie wyjaśni w sposób wnikliwy, wszechstronny, a zarazem jasny dla strony przesłanki, którymi się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz zaprezentuje dokładną analizę okoliczności i dowodów oraz dokonanych na ich podstawie ustaleń, w wyniku których rozstrzygnięcie takie podjęto. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych.