II SA/Gl 1469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 24 września 2025 r. nr SKO.4102.63.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę.

Burmistrz Miasta L. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr [...] , wymierzył Polskiemu Związkowi [...] w L. (dalej: "Skarżący"), położonemu przy ul. [...] (dalej: "[...]"), administracyjną karę pieniężną w wysokości 29.932,94 zł. (ustaloną zgodnie ze specyfikacją), za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z terenu nieruchomości nr ewid. [...], k.m. [...], obręb [...], siedem sztuk drzew, w tym jednego drzewa składająca się z dwóch pni rozwidlających się poniżej 130 cm od ziemi. Pismem z dnia 13 maja 2025 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 80 i art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Domagał się uchylenia niekorzystnego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania administracyjnego ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") pismem z dnia 6 czerwca 2025 r. wezwało Skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego fakt, że K.O., działający jako Prezes [...], jest uprawniony do jednoosobowej reprezentacji ewentualnie złożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego K.O. przez Polski Związek [...] w W. Przesyłka zawierająca to wezwanie została dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona jako niepodjęta w terminie. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2025 r., nr [...], SKO, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w powyższym wezwaniu z dnia 6 czerwca 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem 28 sierpnia 2025 r. (czwartek). Pismem z dnia 5 sierpnia 2025 r. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 29 lipca 2025 r. powziął informację o wezwaniu z dnia 6 czerwca 2025 r., tj. w dniu odebrania postanowienia SKO z dnia 23 lipca 2025 r. Akcentował, że [...] S.A. nie doręczyła korespondencji zawierającej wezwanie ani nie pozostawiła w skrzynce pocztowej awiza. Wyjaśnił, że Zarząd [...] na bieżąco odbiera wpływającą za pośrednictwem [...] S.A. korespondencję i sprawdza skrzynkę na listy. W przypadku powyższego wezwania, korespondencji nie doręczono, a w skrzynce nie pozostawiono awiza ani awiza powtórnego. Skarżący przedłożył również potwierdzenie złożenia reklamacji do [...] S.A. z dnia 5 sierpnia 2025 r. oraz pismo z dnia 5 sierpnia 2025 r., stanowiące wykonanie wezwania do usunięcia braków odwołania z dnia 13 maja 2025 r. wraz z załącznikiem, tj. szczególnym pełnomocnictwem z dnia 12 maja 2025 r. udzielonym na rzecz K.O. przez Okręgowy Zarząd [...] w C., na podstawie § 74 pkt 3 statutu PZD. Rozpatrując powyższy wniosek SKO, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia 24 września 2025 r., nr SKO.4102.63.2025, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu na wykonanie wezwania SKO z dnia 6 czerwca 2025 r. do usunięcia braków odwołania z dnia 13 maja 2025 r. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska podało, że dopiero w dniu 7 sierpnia 2025 r. do SKO wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wykonania wezwania z dnia 6 czerwca 2025 r. Wydanie przez SKO ostatecznego postanowienia z dnia 23 lipca 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 24 kwietnia 2025 r. powoduje niemożność ponownego orzekania bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tego postanowienia. Jednocześnie Skarżący nie wniósł na to postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pomimo zawartego w nim wyraźnego pouczenia w tym zakresie. Pismem z dnia 5 listopada 2025 r. Skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie SKO. Zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i 2 w związku z art. 64 § 2 i art. 61a § 1 oraz art. 134 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wniosek o przywrócenie terminu został złożony prawidłowo i w terminie, z uprawdopodobnieniem, że uchybienie powstało bez jego winy oraz z dokonaniem czynności określonej w wezwaniu z dnia 13 maja 2025 r. Z tego powodu, wniósł o uchylenie postanowienia SKO w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie postanowienia był przepis art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przewiduje on dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. i B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym a nie merytorycznym. Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16, Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy. SKO wadliwie przyjęło, że doszło w sprawie do powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) z uwagi na wydanie postanowienia z dnia 23 lipca 2025 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu sytuacja taka jednak nie powstała. Mimo to istnieje inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jest nią wyłącznie brak złożenia zażalenia od ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W konsekwencji stało się ono prawomocne i ta okoliczność stanowi w niniejszej sprawie przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że znane Sądowi są rozbieżne poglądy doktryny i orzecznictwa w kwestii podstawy prawnej wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wyjaśnić przyjdzie, że odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. Powinno ono mieć formę pisma procesowego (art. 63 k.p.a.). W przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64 k.p.a., powstaje problem, czy organ odwoławczy powinien pozostawić je bez rozpoznania, czy też wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (praktycznie odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi), oraz gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, opublikowano: WKP 2026, komentarz do art. 134, Nb 5, opublikowano LEX). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa, w oparciu o art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.