II SA/Gl 1449/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 września 2025 r. nr IFXIV.7840.4.17-1.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2025 r. Wojewoda Śląski umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Polskiego Związku [...] , reprezentowanego przez I. Z. oraz J. J. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 10 czerwca 2025 r. znak [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej inwestorowi - T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...] , [...] , położonych przy ul. [...] w P. . W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. (data wpływu do organu I instancji: 24 czerwca 2025 r.) – w terminie przysługującym uprawnionym stronom przedmiotowego postępowania do złożenia odwołania - odwołanie od wymienionej decyzji, złożył Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", reprezentowany przez Prezes Zarządu - I. Z. oraz Zastępcę Prezesa Zarządu - J. J. . Organ dodał, że następnie w piśmie z dnia 16 lipca 2025 r. (data wpływu: 18 lipca 2025 r.) odwołujący uzupełnił powyższe odwołanie o: notarialnie poświadczony odpis pełnomocnictwa do reprezentacji Polskiego Związku [...] w sprawach przekraczających zwykły zarząd, wydruk Statutu Polskiego Związku [...] , wydruk z systemu KRS dotyczący Polskiego Związku [...] "celem ugruntowania prawa do reprezentacji Polskiego Związku [...] jako całości" i wskazał jednocześnie, że "uprawnienie do reprezentacji PZ[...] jako całości wynika od początku z § 70 ust. 1 w zw. § 73 w zw. § 74 ust. 1 Statutu PZ[...]". Organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy dokumentacji projektowej w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalił, że poza działkami inwestycyjnymi o nr ewid, [...] , [...] , obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę o nr ewid. [...] z uwagi na przepis § 13 tego rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów, znajdującą się w aktach organu I instancji, właścicielem działki o nr ewid. [...] , na której funkcjonuje Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", jest Gmina P. , zaś grunt ten użytkuje Polski Związek [...] (zwany dalej PZ[...]). W związku z tym organ podniósł, że to PZ[...] jako podmiot, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego, ma uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w innych postępowaniach z zakresu prawa budowlanego. PZ[...] jest bowiem reprezentantem interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do terenu w danym Rodzinnym Ogrodzie Działkowym mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że nie mają przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych z zakresu Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że regulacje § 70 ust. 1, § 73 oraz § 74 ust. 1 Statutu PZ[...], na które powołuje się odwołujący, dotyczą działalności jednostek organizacyjnych PZ[...] w związku z prowadzeniem spraw bieżącego funkcjonowania ROD oraz rozporządzaniem majątkiem trwałym PZ[...]. Natomiast przedmiotowe postępowanie nie dotyczy prowadzenia przez ROD "[...] " działalności w imieniu PZ[...]. Organ dodał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, PZ[...] nie nabywa żadnych praw ani nie zaciąga zobowiązań, oznacza to, że wymienione przepisy Statutu PZ[...] nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że wobec powyższego, umocowania do reprezentacji podmiotu - PZ[...] należy upatrywać w danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, według którego organem uprawnionym do reprezentacji Polskiego Związku [...] jest Krajowy Zarząd ( Dział 2, Rubryka 1), a nie - jak wskazano w odwołaniu - Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " reprezentujący Polski Związek [...] jako całość. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Polski Związek [...] – reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – podniósł przede wszystkim zarzut naruszenia przy jej wydaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie skarżącego, tj. Polskiego Związku [...] , reprezentowanego przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] ", za podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały zarówno formalne, jak również merytoryczne przesłanki pozwalające na uznanie skarżącego za stronę postępowania, ponieważ: - Polski Związek [...] udzielił pełnomocnictwa zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w P. do reprezentowania PZ[...] w sprawie prowadzonej przed Prezydentem Miasta P. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] oraz [...] przy ulicy [...] w P. (pełnomocnictwo z dnia 30 czerwca 2025 r.); - Polski Związek [...] (Okręgowy Zarząd [...] PZ[...]) udzielił pełnomocnictwa zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w P. do reprezentowania PZ[...] w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ulicy [...] w P. na działkach nr [...] oraz [...] przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi (pełnomocnictwo z dnia [...] r.); - ROD "[...] " jest jednostką organizacyjną Polskiego Związku [...] sprawującą pieczę nad terenem użytkowanym wieczyście przez PZ[...], w związku z czym posiada umocowanie do działania w imieniu PZ[...] w przedmiotowym postępowaniu; - w świetle przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nieruchomości wchodzące w skład ROD "[...] " pozostawały w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ projektowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącego między innymi ze względu na fakt, że projektowana zabudowa, tj. trzech budynków wielorodzinnych, przewidujących łącznie 147 mieszkań, powodować będzie zacienienie nieruchomości skarżącego, przez co możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego ze względu na brak możliwości zrealizowania norm opisanych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, doprowadzi do ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Ponadto skarżący podniósł zarzuty z zakresu naruszenia prawa przy wydaniu decyzji organu I instancji z dnia 10 czerwca 2025 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie – na podstawie art. 200 P.p.s.a. - na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania – T. sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. z uwagi na brak zdolności procesowej po stronie skarżącej, z powodu wadliwej reprezentacji, której nie da się uzupełnić w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W razie nieuwzględnienia powyższego, wniosła o oddalenie skargi w całości. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestniczki postępowania - T. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę z dnia 21 stycznia 2026 r., podkreślając, że w ocenie uczestniczki, skarżącym w niniejszej sprawie jest ROD "[...] " i z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przede wszystkim należało odnieść się do wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., zawartego w odpowiedzi na skargę, złożonej przez uczestniczkę postępowania, uzasadnionego wadliwą reprezentacją strony skarżącej. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Polski Związek [...] , działający przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Według § 3 statutu Polskiego Związku [...] (dalej w skrócie również jako PZ[...]), przedłożonego przez pełnomocnika strony skarżącej, PZ[...] posiada osobowość prawną i działa przez swoje organy ustanowione niniejszym statutem. Wśród organów PZ[...] w § 32 statutu został wymieniony okręgowy zarząd, który – zgodnie z § 127 ust. 1 statutu - "w zakresie swoich kompetencji określonych statutem, samodzielnie reprezentuje PZ[...], w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. W tym zakresie okręgowy zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu PZ[...]". Natomiast według § 126 ust. 1 statutu – okręgowy zarząd prowadzi sprawy okręgu, działa na rzecz ROD (rejonów) oraz współpracuje z organami samorządu terytorialnego i terenową administracją rządową z obszaru działania okręgu w zakresie tworzenia, funkcjonowania i rozwoju ROD. Zgodnie z § 127 ust. 3 statutu, do składania oświadczeń woli w zakresie określonym w ust. 1 i 2, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych, konieczne jest współdziałanie: 1) prezesa okręgu z innym członkiem okręgowego zarządu albo, 2) wiceprezesa (pierwszego wiceprezesa) okręgu ze skarbnikiem albo sekretarzem okręgu. Regulacja zawarta w § 123 ust. 2 statutu określa, że okręgowy zarząd składa się z 7 - 11 członków i w jego skład wchodzą: prezes okręgu, wiceprezes (wiceprezesi) okręgu, sekretarz okręgu, skarbnik okręgu, pozostali członkowie okręgowego zarządu. Z uwagi na powyższe unormowania, a także przedmiot sprawy, pełnomocnictwo przedłożone przez radcę prawnego (w wyniku zobowiązania sądu) w piśmie z dnia 11 maja 2026 r., udzielone przez prezesa okręgu [...] PZ[...] i wiceprezesa okręgu [...] PZ[...], zakwalifikować należało jako prawidłowo udzielone – przy współdziałaniu osób uprawnionych do ustanawiania pełnomocników procesowych – i w ramach reprezentowania Polskiego Związku [...] przez okręgowy zarząd. Podkreślenia wymagało, że powyższy sposób reprezentacji PZ[...] przez zarząd okręgowy został uznany za prawidłowy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie rozpoznającego skargi kasacyjne w sprawach, w których PZ[...] był reprezentowany przez zarząd okręgowy, ustanawiający pełnomocników procesowych poprzez współdziałanie osób wymienionych w statucie. (por. wyroki NSA; z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2046/22, z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1642/24, z dnia 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt I OSK 1417/24, dostępne w CBOSA). Dodać przy tym należało, że poprzednio obowiązujący statut regulował kwestie dotyczące reprezentacji PZ[...] w taki sam sposób, jak obecnie obowiązujący statut PZ[...] z dnia 4 grudnia 2024 r. W związku z tym nie zasługiwał na uwzględnienie – zawarty w odpowiedzi na skargę - wniosek uczestniczki postępowania o odrzucenie skargi uzasadniony zarzutem wadliwej reprezentacji strony skarżącej. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewodę Śląskiego wskazać należało, że organ ten orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, tj. Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ". Organ odwoławczy podkreślił, że to Polski Związek [...] , jako podmiot, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego działki o nr ewid. [...] , objętej obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, na której to działce funkcjonuje Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", ma uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. W powyższym zakresie podnieść należało, że prawidłowo Wojewoda Śląski stwierdził, iż Polski Związek [...] ma uprawnienia strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jednakże pominął jednocześnie okoliczność o kluczowym znaczeniu – że w odwołaniu, jako strona został wskazany właśnie Polski Związek [...] , reprezentowany przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", który to ROD był reprezentowany przez dwie osoby, które podpisały odwołanie. W związku z tym organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania. Wbrew błędnemu przekonaniu organu – odwołanie zostało wniesione przez Polski Związek [...] , a jedynie jako jego reprezentant został w nim wskazany Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", reprezentowany przez dwie osoby wymienione w odwołaniu. W uzasadnieniu odwołania zawarte zostały argumenty, na podstawie których, Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " zmierzał do wykazania uprawnienia do działania w imieniu Polskiego Związku [...] . Podkreślił przy tym, że Polski Związek [...] jest "bez wątpienia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę" i dodał, że ROD "[...] " jest jednostką organizacyjną PZ[...], cytując w tym zakresie regulację statutu PZ[...]. Następnie przytoczył unormowania statutu dotyczące zasad reprezentacji PZ[...]. Zważywszy na to, Wojewoda Śląski nie miał podstaw do stwierdzenia, że odwołującym się jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", skoro z części wstępnej odwołania, określającej organ, strony i przedmiot zaskarżenia oraz z dalszej treści tego pisma wynikało, że zostało wniesione przez Polski Związek [...] . Odwołanie zostało podpisane przez dwie osoby wymienione na wstępie tego pisma jako reprezentujące ROD, który to ROD był z kolei wskazany jako reprezentujący stronę odwołującą się, tj. Polski Związek [...] . W opisanych okolicznościach sprawy, organ zobowiązany był do poinformowania osób, które podpisały odwołanie, określone jako odwołanie Polskiego Związku [...] – o konieczności przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania PZ[...]. Według bowiem art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, a przepis art. 33 § 1 K.p.a. określa, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Podkreślenia wymagało, że niezależnie od zaniechania organu w powyższym zakresie – i tak przedmiotowy brak został uzupełniony (w piśmie z dnia 16 lipca 2025 r.) poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu PZ[...], udzielonego przez prezesa i wiceprezesa Okręgu [...] PZ[...], a więc osób uprawnionych do składania oświadczeń woli, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych, w imieniu okręgowego zarządu, czyli organu, przez który działa PZ[...]. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, według § 3 statutu Polskiego Związku [...] , PZ[...] posiada osobowość prawną i działa przez swoje organy ustanowione statutem. Wśród organów PZ[...] w § 32 statutu został wymieniony okręgowy zarząd, który – zgodnie z § 127 ust. 1 statutu - "w zakresie swoich kompetencji określonych statutem, samodzielnie reprezentuje PZ[...], w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych". Natomiast według § 126 ust. 1 statutu – okręgowy zarząd prowadzi sprawy okręgu, działa na rzecz ROD (rejonów) oraz współpracuje z organami samorządu terytorialnego i terenową administracją rządową z obszaru działania okręgu w zakresie tworzenia, funkcjonowania i rozwoju ROD. Zgodnie z § 127 ust. 3 statutu, do składania oświadczeń woli w zakresie określonym w ust. 1 i 2, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych, konieczne jest współdziałanie: 1) prezesa okręgu z innym członkiem okręgowego zarządu albo, 2) wiceprezesa (pierwszego wiceprezesa) okręgu ze skarbnikiem albo sekretarzem okręgu. Z uwagi na powyższe unormowania, pełnomocnictwo do reprezentowania Polskiego Związku [...] , udzielone przez prezesa Okręgu [...] PZ[...] i wiceprezesa Okręgu [...] PZ[...], dla dwóch osób, które podpisały odwołanie, zakwalifikować należało jako prawidłowo udzielone – w ramach reprezentowania Polskiego Związku [...] przez okręgowy zarząd; - i przy współdziałaniu osób uprawnionych do ustanawiania pełnomocników procesowych. Ponadto podkreślenia wymagało, że według przytoczonego wyżej przepisu art. 33 § 1 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a więc możliwość bycia pełnomocnikiem PZ[...] (czyli strony), w postępowaniu administracyjnym, nie jest uzależniona od pełnienia jakiejkolwiek funkcji w ramach jednostek organizacyjnych, czy też innych struktur PZ[...]. Wskazanie w przedmiotowym pełnomocnictwie, funkcji pełnionych (w ramach ROD), przez wymienione w nim osoby fizyczne, było zatem zbędne, jednakże nie miało to znaczenia dla kwestii prawidłowości tego pełnomocnictwa. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należało, że sprzeczne z prawem było umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę Śląskiego w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 32 K.p.a. i art. 33 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyło bowiem uchybienia w zakresie kwestii o podstawowym znaczeniu dla sprawy. W konsekwencji tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis w wysokości 500 zł.