II SA/Gl 1442/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Aneta Majowska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 3 września 2025 r. nr SKO.4103.4.2025 w przedmiocie odmowie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej również jako SKO lub organ odwoławczy), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 150 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej również jako K.p.a.) - odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 23 grudnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego M. P. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją SKO z 23 grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] znak [...] z 16 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu obejmującego działki o nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...] o powierzchni 17.475 m2 położone w C. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę do 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz realizację obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektu oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z dnia 11 stycznia 2025 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, wskazując jako podstawę wznowienia, ujawnienie się nowych faktów i dowodów nieznanych organowi odwoławczemu ani też sądom, tj.; - 1) decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta C. o warunkach zabudowy wydanych na wniosek G. C. w dniu 8.11.2019 r. z analizą w zakresie zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wyłącznie jako osiedla domków jednorodzinnych i budynków w zabudowie bliźniaczej, jedynej możliwej do realizacji na wnioskowanym terenie; - 2) decyzji Prezydenta Miasta C. o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz: M., B. i J. P. w dniu 3.06.2008 r. dopuszczającej możliwość zabudowy wyłącznie w postaci zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych; - 3) faktu odstępstwa od warunków decyzji Prezydenta Miasta C. z 16.09.2020 r. Nr [...] znak [...], zalegalizowanego na dalszych etapach, poprzez nierozpoznanie wniosków skarżącego o zarządzenie rozprawy w terenie, który przekształcono w wielometrową skarpę, powodującą zagrożenie oraz ograniczającą prawo własności właścicieli nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r. organ odwoławczy wznowił na wniosek skarżącego postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia 23 grudnia 2020 r. Następnie wskazał, że przytoczone we wniosku okoliczności, nie wypełniają znamion przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż przede wszystkim nie można uznać, iż są to okoliczności lub dowody istotne dla sprawy, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dodał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom (por. wyrok NSA z 25.01.2012 r., II OSK 2114/10). Organ podniósł, że okoliczność wydania w przeszłości decyzji o warunkach zabudowy, nie ma zatem żadnego wpływu na prawidłowość decyzji organu w przedmiotowej sprawie, ponieważ w ramach tego postępowania nie ustala się jedynie możliwego sposobu zagospodarowania terenu, a ocenia się możliwość zrealizowania inwestycji na podstawie konkretnego wniosku. To, że we wcześniejszych latach były wydawane inne decyzje dotyczące innego rodzaju inwestycji, czy też na rzecz innych podmiotów nie sprawia, że wyłączona jest możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji o innej funkcji oraz parametrach. Nie można również stwierdzić, że nowymi okolicznościami lub dowodami jest wskazywane przez wnioskodawcę odstępstwo od decyzji na późniejszych etapach procesu budowlanego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzut dotyczący możliwości popełnienia przestępstwa fałszerstwa dokumentów, wskazując, że nie został powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowo – wyjaśniającego; - pozbawiony został możliwości zgłoszenia zastrzeżeń w trybie art. 127 § 3 k.p.a, "z uwagi na ignorancję złożonego wniosku o sporządzenie i doręczenie kopii procedowanych dokumentów, w tym decyzji instancyjnych oraz analizy obszaru, na podstawie którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego, jak wynika z sentencji skarżonej decyzji". Dodał, że pomimo wielu postępowań toczących się przed Kolegium, nie rozpoznano nigdy wniosku o zarządzenie rozprawy w terenie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 3 września 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto podniósł, że w tytule wniosku o wznowienie postępowania zawarł wniosek o wyłączenie organu od rozpoznawania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu wymienionej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania kwalifikowanego jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że w części wstępnej wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2025 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z 23 grudnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z 16 września 2020 r. Nr [...] znak [...] – skarżący zawarł wniosek o wyłączenie pracowników organu, wskazując, że wniosek dotyczy "wyłączenia składów orzekających z postępowania". Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności nadać bieg wymienionemu wnioskowi o wyłączenie i dopiero po jego rozpoznaniu podejmować dalsze czynności w sprawie. Natomiast zarówno z akt administracyjnych, jak i z zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie wykonał obowiązku nadania biegu wymienionemu wnioskowi o wyłączenie. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. W razie złożenia takiego wniosku wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 591/09 dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 281/07, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłączenie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku. Zgłoszenie zatem wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie [...] (wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07, opublikowany na stronie internetowej – jak wyżej ). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił również ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/22 według której - decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, wydana bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, jest dotknięta wadą procesową, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu czy też samego organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i 7 kpa). Wspomnianej oceny nie zmienia okoliczność, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia nie podlega osobnemu zaskarżeniu. Można je bowiem kwestionować w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa), lub w skardze do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 540/22). Podkreślenia zatem wymagało, że w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o wyłączenie pracowników organu administracji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, mogło nastąpić dopiero po rozpoznaniu tego wniosku. Z uwagi na konsekwencje braku dokonania czynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku - w obecnym stanie sprawy - przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi. Zważywszy bowiem na procesowy charakter stwierdzonego uchybienia, jako przedwczesne należy uznać merytoryczne odniesienie się przez Sąd do istoty zaskarżonej decyzji i zarzutów podniesionych wobec niej w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić więc należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyło bowiem uchybienia w zakresie kwestii o podstawowym znaczeniu dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań. Przede wszystkim organ jest zobowiązany podjąć czynności zmierzające do rozpoznania wniosku o wyłączenie, zawartego w piśmie skarżącego z dnia 11 stycznia 2025 r., według którego wniosek dotyczy "wyłączenia składów orzekających z postępowania". Dodać należało, że brak wskazania precyzyjnie we wniosku danych osób, których wniosek ten dotyczy, powinien spowodować wezwanie strony do udzielenia tych informacji. Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu w wysokości 200 zł.