II SA/Gl 144/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2026 r. sprawy ze skargi Y. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2025 r. nr 010070/680/1362054/2024 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lipca 2024 r., nr 010070/680/1362054/2024.

Decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (ZUS), znak sprawy [...] w postępowaniu nr [...], działając na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm. – dalej: u.p.p.), orzekł wobec J. I. (strona, skarżąca), uchylił przyznane jej świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. na dziecko S. I.. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie danych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, iż dziecko, na które zostało przyznane świadczenie wychowawcze, wyjechało z Polski na okres powyżej 30 dni. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 337 z późn. zm. – dalej: u.p.o.u.), wyjazd obywatela Ukrainy z Polski na okres powyżej 30 dni pozbawia go prawa do legalnego pobytu w Polsce na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Strona złożyła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgadzała się z rozstrzygnięciem. Oświadczyła, że ani ona, ani jej syn nie wyjeżdżali z Polski. W dniu 30 grudnia 2025 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr 010070/ 680/1362054/2024 postępowania jw., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał m. in., że informacją z dnia 29 maja 2024 r. zawiadomiono stronę o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. I. na okres świadczeniowy 2024/2025. Stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, ponieważ w okresie świadczeniowym 2023/2024 dziecko nie posiadało okresów legalnego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Dziecko nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP, co wynika z rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną, a zatem nie przysługuje stronie prawo do świadczenia na warunkach określonych w art. 26 tej ustawy. Organ ponownie dokonał odczytu danych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ustalił, że ostatnia aktualizacja ww. rejestru dziecka miała miejsce w dniu 29 lipca 2025 r., a strony w dniu 28 lipca 2025 r. Okres legalnego pobytu dziecka w Polsce odnotowany został w okresach od 8 marca 2022 r. do 7 lipca 2022 r., od 18 lutego 2023 r. do 10 czerwca 2023 r. oraz od 26 lipca 2025 r. do 4 marca 2026 r., natomiast okres legalnego pobytu strony został odnotowany w okresach od 8 marca 2022 r. do 7 lipca 2022 r., od 18 lutego 2023 r. do 10 czerwca 2023 r., od 25 września 2023 r. do 25 sierpnia 2024 r. oraz 26 lipca 2025 r. do 4 marca 2026 r. Wyjaśnił, że ZUS zwracał się do strony z prośbą o wyjaśnienie niezgodności z jednostką Straży Granicznej. Brak prawidłowego rejestru w myśl przepisów u.p.o.u. oznacza, że dziecko nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP, który stanowi przesłankę do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Strona złożyła skargę na decyzję Prezesa ZUS. Wskazała, że syn S. l. nie wyjeżdżał z Rzeczypospolitej Polskiej, a z korespondencji Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, iż w rejestrach nie stwierdzono nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa ZUS z dnia 30 grudnia 2025 r. wydana w sprawie uchylenia stronie, będącej obywatelką Ukrainy, świadczenia wychowawczego na rzecz syna (również obywatela Ukrainy), na okres świadczeniowy 2024/2025. Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie, po rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ZUS informacją z dnia informacją z dnia 29 maja 2024 r. zawiadomił stronę o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. I. na okres świadczeniowy 2024/2025 w wysokości 800 zł miesięcznie W wydanej w dniu 11 lipca 2024 r. decyzji ZUS o uchyleniu przyznanego stronie prawa do świadczenia wychowawczego za w/w okres, jak i w objętej zarzutami skargi decyzji Prezesa ZUS z dnia 30 grudnia 2025 r., przyjęto, że świadczenie wychowawcze na w/w okres stronie nie przysługuje ponieważ w okresie świadczeniowym 2024/2025 dziecko nie posiadało okresów legalnego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u., a to według rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną i nie przysługuje stronie prawo do świadczenia na warunkach określonych w art. 26 tej u.p.o.u. Zagadnieniem spornym w sprawie jest zatem legalność pobytu w Polsce skarżącej i syna, stanowiąca warunek przyznania pomocy w formie świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u. o w brzmieniu obowiązującym w sprawie obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 26 ust. 3a u.p.o.u. Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia ZUS, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, oraz dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy na terytorium tego państwa. Z art. 26 ust. 3c, 3g, 3 h i 3i u.p.o.u. wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.p.o.u. i z rejestru PESEL. Weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, Prezes ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdu z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Za uwzględnieniem skargi przemawia jednak to, że sąd nie podziela prezentowanej w obu decyzjach argumentacji organów ZUS, iż wyłącznym dowodem, na podstawie którego ustalany jest stan faktyczny w sprawie jest rejestr, o którym wyżej była mowa. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy. Obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych "legalności pobytu", a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie przedmiotowe rejestry stanowią dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może to prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie, jak zdaje się uważać organ. Rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej z dokonanymi w nim adnotacjami jest w tym postępowaniu tylko dowodem w sprawie. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który znajduje zastosowanej sprawie (art. 28 ust. 1 u.p.o.u.) wynika, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem, mając na uwadze otwarty katalog dowodów, dane zdarzenie może być wykazane każdym legalnym dowodem. Dowodem są w szczególności dokumenty urzędowe (art. 76 k.p.a.). Dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mają status dokumentu urzędowego, a organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym co do faktów. Nie oznacza to, że nie ma on obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sprzeciwić się bowiem należy takiemu rozumieniu art. 76 k.p.a., które prowadziłoby do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie danych z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej niezgodnych ze stanem rzeczywistym. W tym też zakresie stanowisko sądów administracyjnych jest jednolite (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r.,II SA/Ke 257/24, WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2025 r., III SA/Kr 600/25; WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2025 r., I SA/Wa 1459/25 i WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r.; WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2026 r. II SA/Gl 1429/25). Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszym postępowaniu organy ZUS zaniechały samodzielnego ustalenia i oceny faktów istotnych z punktu widzenia przesłanek mających istotny wpływ na wynik sprawy – przyznania świadczenia wychowawczego. W szczególności Prezes ZUS nie odniósł się ani do okoliczności przedstawionych w odwołaniu skarżącej, ani też nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczności podnoszone przez skarżącą. Tak w odwołaniu, jak w skardze skarżąca stwierdzała, że ani ona, ani jej syn nie wyjeżdżali z Polski. Wskazywała, że w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej zdarzają się błędy. Organy, ustalając legalność pobytu dziecka na terytorium RP, powołują się wyłącznie na rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Tymczasem powyższa regulacja mówi, że prawo do świadczenia przysługuje obywatelowi Ukrainy, "którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1". Art. 26 ust. 1 u.p.o.u. nie wprowadza zatem przesłanki wpisu dokonanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona podnosi, że ów rejestr nie zawiera danych prawidłowych, zgodnych ze stanem rzeczywistym. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 26 ust. 3i u.p.o.u., z którego wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, i z rejestru PESEL. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 629/24). Zgodnie z poglądami wypowiadanymi w orzecznictwie, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, przepis art. 26 ust. 3i u.o.p.u. nie wyłącza ani nie ogranicza określonych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Tylko pod takim warunkiem zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca kwestionowała rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia wychowawczego, to organy ZUS miały obowiązek wyjaśnić okoliczności przez nią podnoszone w wykorzystaniem instrumentów przewidzianych zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w przepisach k.p.a. Organy ZUS pominęły pochodzące od skarżącej informacje i zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji uprawnienia skarżącej do świadczenia wychowawczego, co czyni przyjęte przez te organy stanowisko w sprawie przedwczesnym. W tym stanie rzeczy uzasadnione okazały się zarzuty skargi Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną. Należy uwzględnić wszystkie dostępne dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie jedynie ich część. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.