II SA/Gl 1358/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/258/2022/9751/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 2 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia dla skarżącego K. F. jednorazowej opłaty w wysokości 5.613,60 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka numer 1 zlokalizowana w J., obręb [...], ul. [...] o powierzchni 1 407 m2 - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] w J." zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] działka numer 1 zlokalizowana w J., obręb [...], położona była częściowo (powierzchnia 907 m2) w obszarze oznaczonym jako rolnicza przestrzeń produkcyjna (8 RP), a częściowo (powierzchnia 500 m2) w obszarze oznaczonym jako zabudowa mieszkaniowo usługowa o niskiej intensywności (21 MNU). Obecnie przeznaczenie działki reguluje uchwała Rady Miejskiej w J. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego [...] w J., który zaczął obowiązywać dnia 8 października 2016 r. W jego wyniku zmienione zostało przeznaczenie terenu - w tym części nieruchomości, będącej przedmiotem własności skarżącego. Działka numer 1 po wejściu w życie uchwały sklasyfikowana została jako teren zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MN 02) o powierzchni 755 m2 oraz jako uprawy polowe i odłogi (R 02) o powierzchni 652 m2. Organ stwierdził, że wobec tego doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki numer 1 położonej w obrębie [...] w J. Wskazał, że skarżący zbył przedmiotową nieruchomość w dniu 14 grudnia 2020 r., czyli przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu, a zatem zaistniały formalne przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia renty planistycznej. Podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla określenia wartości nieruchomości przy obliczeniu opłaty planistycznej, należy stosować w pełnym zakresie zasady określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że ustalenie, czy zmiana planu miejscowego wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości następuje poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii - operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podniósł, że w poprzednim operacie szacunkowym, co było podstawą uchylenia decyzji obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rzeczoznawca, ustalając wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową o niskiej intensywności i przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności przyjął te same nieruchomości o przeznaczeniu tylko i wyłącznie mieszkaniowym. Sąd pokreślił, że biegła do wyliczenia wartości nieruchomości w części o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym o wielkości 500 m2 i wartości części działki o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym o wielkości 755 m2 przyjęła te same nieruchomości. Nie uwzględniono w ogóle nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. Następnie organ wskazał, że w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 20 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadniła tezę, zgodnie z którą zbywane nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym mają wartość taką samą jak nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. W tym celu przedstawiła m.in. dwa zbiory transakcji nieruchomościami z dzielnicy [...] (strony 10 i 11 operatu szacunkowego). Ponadto w tabelach zawierających transakcje nieruchomościami podobnymi (strony 13 i 20 operatu szacunkowego) jednoznacznie określone zostało przeznaczenie każdej z nieruchomości poprzez wskazanie, czy było to przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe, czy też mieszkaniowo - usługowe. Organ podkreślił, że po wejściu w życie planu, zmianie uległo przeznaczenie działki nr 1. Poprzednio część o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową miała powierzchnię 500 m2, a obecnie 755 m2. Odbyło się to "kosztem" zmniejszenia powierzchni przeznaczonej pod rolę (z 907 m2 do 755 m2). Rzeczoznawca majątkowy wyceniała odrębnie każde przeznaczenie, a jako wartość nieruchomości przyjęła sumę jej części o różnym przeznaczeniu. Zwiększenie powierzchni przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wpłynęło w sposób niebudzący wątpliwości na zwiększenie jej wartości. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Analizując transakcje rzeczoznawca ustaliła, że na przestrzeni badanego okresu zmiany jednostkowych cen transakcyjnych w niewielkim stopniu zależały od daty transakcji i w związku z tym określiła to jako brak trendu. Organ podniósł, że wskazane w operacie szacunkowym cechy rynkowe nieruchomości, które były brane pod uwagę dla określenia podobieństwa nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, to; sąsiedztwo i otoczenie (waga 45%), potencjał nieruchomości do zabudowy (waga 30%) oraz dostęp do infrastruktury (waga 25%). Z kolei cechy rynkowe nieruchomości, które były brane pod uwagę dla określenia podobieństwa nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny rolnicze, to: położenie (waga 40%), dostęp do drogi (waga 35%) oraz zdolność produkcyjna gleby (waga 25%). Ich opis, stan oraz waga zostały w operacie szacunkowym ujęte w formie tabelarycznej na stronie 18 operatu szacunkowego. Wyceniane nieruchomości, jak i nieruchomości wzięte do porównań zostały opisane z uwzględnieniem ocen poszczególnych cech. Kolegium, po dokonaniu oceny operatu szacunkowego stwierdziło, że jest wiarygodny i nie zawiera błędów i omyłek. Operat ten dowodzi, iż zmiana planu miejscowego spowodowała wzrost wartości nieruchomości. W skardze wniesionej od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwej analizy akt sprawy oraz jego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 2 czerwca 2022 roku. Podniósł, że organ ponownie wydał decyzję bez uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2021 r. Dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 254/08), podkreślił, iż sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości. Podniósł, że zagospodarowanie terenu oraz poniesione nakłady finansowe powinny być uwzględnione przy ustaleniu, co faktycznie wpłynęło na wzrost ceny, a tego organ nie uczynił. Wskazał, że w jego ocenie, zwiększenie powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową z 500 m2 na 755 m2, nie wpływa na atrakcyjność nieruchomości na rynku sprzedaży (przy zabudowie mieszkaniowej i standardowych powierzchniach budynków, nowy nabywca nie będzie zainteresowany budynkiem o 250 m2 większym, tym samym zwiększona powierzchnia wg planu nie ma znaczenia dla ceny). Wskazał, że jako były właściciel nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo usługowym, poniósł wyłącznie stratę, gdyż prowadził działalność gospodarczą, a w wyniku zmiany planu, nieruchomość utraciła dla niego znaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i jej uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.259) zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli wydanych w sprawie decyzji w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w przedmiocie ustalenia dla skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej w decyzji - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości w ciągu pięciu lat od dnia jego wejścia w życie. Podnieść zatem należało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przede wszystkim natomiast podkreślenia wymagało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r. uchylił poprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 28 czerwca 2021 r. W związku z tym, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., organy administracji oraz sądy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wymienionym orzeczeniu sądu. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał, że ustalając wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową o niskiej intensywności i przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności rzeczoznawca przyjęła te same nieruchomości o przeznaczeniu tylko i wyłącznie mieszkaniowym. Biegła wskazała przy tym, że na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdziła, iż nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, mieszkaniowo - usługowym, mieszkaniowo - mieszanym osiągają taki sam poziom cen, ale – według oceny Sądu zawartej w cytowanym wyroku - z przygotowanego operatu nie wynika, by przeprowadzona została taka analiza cen, gdyż nie wskazano ani jednej nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym na potwierdzenie tego ustalenia. Wobec tego WSA stwierdził, że organy nie wyjaśniły, dlaczego nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mają stanowić punkt odniesienia do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, a zatem nie zweryfikowały spójności operatu szacunkowego. W ramach wykonania powyższych wytycznych zawartych w cytowanym wyroku WSA, organ odwoławczy wskazał, że w kolejnym operacie szacunkowym – z dnia 20 kwietnia 2022 r. - rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadniła tezę, zgodnie z którą zbywane nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym mają wartość taką samą jak nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. W tym celu przedstawiła m.in. dwa zbiory transakcji nieruchomościami z dzielnicy [...] (strony 10 i 11 operatu szacunkowego). Ponadto w tabelach zawierających transakcje nieruchomościami podobnymi (strony 13 i 20 operatu szacunkowego) jednoznacznie określone zostało przeznaczenie każdej z nieruchomości poprzez wskazanie, czy było to przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe, czy też mieszkaniowo - usługowe. Organ dodał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy, jako wartość nieruchomości przyjęła sumę wartości jej części o różnym przeznaczeniu. Stwierdził, że zwiększenie powierzchni przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wpłynęło w sposób nie budzący wątpliwości na zwiększenie wartości nieruchomości. W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2022 r., nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegła została wpisana na listę rzeczoznawców majątkowych. Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada warunkom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść operatu realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Wycena nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Ponadto - w kontekście wytycznych zawartych w wyroku WSA - należy podkreślić, że biegła wskazała transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne. Dodać należało, że poza zakresem kontroli sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie dokonuje ustaleń na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, dysponującego wiadomościami specjalnymi. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15). Taką zaś ocenę zawiera decyzja Kolegium wydana w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę, uznał za prawidłową. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W powyższych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji - zostały bowiem wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutów odwołania. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.