II SA/Gl 1291/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] r. G. S., zam. w Z. Os. [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., iż w jego ocenie roboty budowlane prowadzone w Z. na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] są wykonywane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dnia [...]zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości a postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorce G.P. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w domu letniskowym. Stwierdził, iż zgodnie z dokumentacją fotograficzną przedstawioną przez B.D. (jedną ze spadkobierczyń masy spadkowej, w którą wchodzi przedmiotowy budynek), w ramach prac została wymieniona konstrukcja ścian z drewnianej na murowaną, wylane fundamenty i rozebrana konstrukcja więźby dachowej. Zgodnie zaś z pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. nr [...], którego adresatami są G. i J. P. zakres zamierzonych robót miał obejmować tylko zmianę konstrukcji dachu oraz adaptację poddasza. W związku z tym organ uznał, iż na wykonane roboty konieczne było uprzednie uzyskane pozwolenie na budowę. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ nakazał G.P. zaniechanie dalszych robót budowlanych. W wyniku odwołania G. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. pozwolenie na przebudowę przedmiotowego budynku zostało przeniesione na B.D.. Następnie dwukrotnie, decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz [...] r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzje te zostały uchylone (na skutek odwołań G. S.) decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odpowiednio z dnia [...] r. nr [...] oraz [...]r. nr [...]. Ponownie uchylając decyzję o umorzeniu postępowania organ II instancji stwierdził, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić czy budynek został rozbudowany. Konieczne było zatem uzupełnienie postępowania dowodowego. Podejmując postępowanie organ I instancji przesłuchał w sprawie B. D., A. G., K.U., R. W. , Z. P., H. P. oraz G. S.. Podjął również próbę ustalenia, czy pierwotnie budynek na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. Dokonał wreszcie oceny zamierzenia pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]r. nr [...] PINB w Z. nakazał B.D. dokonać rozbiórki budynku letniskowego usytuowanego na działce numer [...] w Z.. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z zeznaniami świadków faktycznie od lat [...] pierwotnie mały "kamping" był sukcesywnie rozbudowywany. Wskazuje na to również analiza ortofotomap z lat [...] Co ważniejsze, ustalono, iż brak jest pozwolenia na budowę pierwotnego budynku letniskowego. Organ uznał więc, że budynek pierwotny został wybudowany samowolnie, a potem samowolnie rozbudowany. Organ uznał, iż budynek został wzniesiony w latach[...] ubiegłego wieku. Zatem zasadne było tu zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Analiza treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od lat 80 wskazuje, iż działka była przeznaczona pierwotnie na tereny zieleni nieurządzonej a następnie tereny zieleni urządzonej. Brak było możliwości lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy. Zatem legalizacja budowy nie była możliwa. Na skutek odwołania B.D. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , który decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, - nakazał B.D. rozbiórkę rozbudowanej części murowanej budynku letniskowego, od strony wschodniej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w Z. o wymiarach 2,13 m x 5,8 m. Podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż brak podstaw do orzeczenia rozbiórki całego budynku. Nie wykazano bowiem, że powstał on w latach [...] nielegalnie. A tego nie można domniemywać. Rozbudowa budynku letniskowego nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] dnia [...] r. Zatwierdzono w nim projekt obejmujący zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym domku letniskowym, wymianę części ścian na murowane, wykonanie schodów oraz balkonu. Te roboty zostały wykonane zgodnie z wydanym pozwoleniem. Jak wynika jednak z zebranych w sprawie dowodów doszło do samowolnej rozbudowy obiektu. Zgodnie z twierdzeniami B.D. była to odbudowa, jednakże organ nie zgodził się z tym. Dobudowana część mieści się bowiem w miejscu dawnego budynku gospodarczego parterowego i toalety (ustępu). Obecnie znajduje się tam nie tylko pomieszczenie parterowe, ale również poddasze. Dlatego w tym zakresie [...] WINB w K. uznał roboty za samowolę budowlaną. Organ stwierdził wreszcie, że nie istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ze względu na to, że rozbudowa narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozbudowana ściana budynku znajduje się bowiem w odległości 2 metrów od działki o numerze ewidencyjnym [...]. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła B.D.. Domagając się jej uchylenia, umorzenia postępowania w sprawie, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności planu zagospodarowania sąsiednich działek, z którego wynika, iż leżą w jednostce urbanistycznej ZP2, na których obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, natomiast dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy. Tym samy działki te nie są działkami budowlanymi więc nie dotyczy ich § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez danie wiary niektórym ze świadków o odmówienie wiary zeznaniom świadków A.G., R.W. i I K. U., tylko dlatego, że nie potrafili oni określić rozmiarów dokonanej rozbudowy, - błędne ustalenie, że nastąpiła rozbudowa zamiast przebudowy poprzez przyjęcie, że przybudówka ma inny kształt niż wynika to ze zdjęcia z [...] r. przedstawionego w sprawie jako dowód. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności odniósł się do kwestii zdjęcia z [...] r. Wskazał, iż żaden ze świadków nie zakwestionował jego wiarygodności. Odniósł się również do tego, iż w sprawie najważniejszym dowodem jest protokół oględzin z [...] r. (s. 37 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r. do skargi ustosunkował się pełnomocnik G. S. G. O. Zakwestionował on podniesione tam okoliczności oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". Z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, iż w przypadku budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w Z. doszło do samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego. Wyniki badania ortofotomap oraz dokumentacji fotograficznej potwierdzają, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego są prawidłowe. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zobowiązanie B.D. do dokonania rozbiórki rozbudowanej części murowanej budynku letniskowego, od strony wschodniej, na działce o numerze ewidencyjnym [...] w Z. o wymiarach 2,13 m x 5,8 m było przedwczesne. Organom nadzoru budowlanego umknęło, iż przynajmniej część robót budowlanych została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Dotyczy to między innymi części dachu. W tym zakresie roboty budowlane należy uznać za legalne. Niezależnie od tego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał oceny, w jakim zakresie możliwe jest wykonanie rozbiórki w odniesieniu do robót wykonanych po[...] r. w odniesieniu do pozostałej, legalnej części budynku. Mogą one bowiem skutkować tym, że powstanie zagrożenie dla pozostałej (legalnej) części obiektu. Analiza pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...] wskazuje, iż zatwierdzony projekt dotyczył budynku o wymiarach (obrysie) takich jak obecnie. Inaczej mówiąc skarżąca przedstawiła do zatwierdzenia projekt budynku po jego faktycznej, prawdopodobnie nielegalnej, rozbudowie. Jednakże nie można nie dostrzegać, iż projekt ten został zatwierdzony i udzielono stosownego pozwolenia. Doszło tu zatem do swego rodzaju "legalizacji" samowoli. Wydanie więc nakazu rozbiórki części budynku bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] jest nieuzasadnione. Niezależnie od tego, nakazując rozbiórkę organ nadzoru budowlanego winien ustalić ją w taki sposób, aby tak wykonane roboty budowlane nie powodowały zagrożenia dla pozostałej (legalnej) części budynku. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB w Z., przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.