II SA/Gl 1273/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie, Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.163.2025.DS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. (PINB) nakazał współwłaścicielom działki nr [...] (aktualnie nr [...]), w tym S. G. (dalej: strona, skarżąca) rozbiórkę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ok. 85 m2, usytuowanego przy ul. [...] w R. Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (WINB) utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jednocześnie w związku ze złożoną skargą na decyzję organu II instancji wyrokiem z 12 maja 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/GI 33/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. W toku oględzin ustalono, że ww. decyzja nie została wykonana. PINB upomnieniem z dnia 7 listopada 2024 r., nr [...], wezwał skarżącą do wykonania nałożonego obowiązku wraz z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania nakazu wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało prawidłowo doręczone. Budynek objęty nakazem rozbiórki nie został jednak rozebrany. W dniu 18 marca 2025 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, którym wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 2020 r. Tytuł wykonawczy prawidłowo doręczono w dniu 20 marca 2025 r. Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia 27 czerwca 2025 r., nr [...], nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 123.339,51 zł, celem wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 marca 2025 r., nr [...]. Jednocześnie określił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł oraz wskazał termin i sposób uiszczenia należności. W uzasadnieniu organ zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia stwierdzając, że bezspornym jest, iż przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek o charakterze niepieniężnym. Spośród dwóch mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie środków egzekucyjnych wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej uciążliwym dla osoby zobowiązanej, bowiem pociąga za sobą bardziej dotkliwe skutki natury finansowej. Wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie podmiotu zobowiązanego do określonego zachowania się. Przy wyborze zastosowanego środka egzekucyjnego organ nadzoru budowlanego wziął również pod uwagę, że w myśl art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132, zwanej dalej "u.p.e.a.") w przypadku wykonania obowiązku nałożona grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta, podlega umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Z kolei stosownie do treści art. 126 u.p.e.a. grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, po uprzednim uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Organ wskazał również na sposób obliczenia ww. grzywny. W zażaleniu złożonym przez pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia organu I instancji. Zarzucono, że ustalony tytułem wykonawczym obowiązek nie odpowiada stanowi faktycznemu, a ponadto w przypadku, gdy dotyczy praw i obowiązków wspólnych dla kilku osób, nałożona grzywna powinna mieć charakter solidarny, podobnie jak poprzedzający ją tytuł egzekucyjny. Na potrzeby prowadzonego postępowania egzekucyjnego koniecznym było dokonanie oceny opartej o obecny stan faktyczny i prawny. Wniesiono o zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy. Wobec prowadzonych prac planistycznych nie jest wykluczone objęcie spornego terenu zmianą planu zagospodarowanie przestrzennego, a tym samym spełnienie się przesłanek umożliwiających dokonanie legalizacji wykonanych prac. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2025 r., znak: WINB-WOA.7722.163.2025.DS, utrzymał w mocy powyższe orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest dla zobowiązanej względniejsza niż wykonanie zastępcze, gdyż to ostatnie pociąga za sobą nieodwracalne skutki natury finansowej. Organ odwoławczy przytoczył zasady obliczenia grzywny stwierdzając, że została nałożona prawidłowo. Organ II instancji zauważył też, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na kilka podmiotów obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. O ile obowiązek rozbiórki nie jest spełniany dobrowolnie, w stosunku do każdego zobowiązanego mogą być stosowane środki egzekucyjne, w tym grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 u.p.e.a. Wobec każdego adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu toczy się odrębne postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny nie jest władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która – stając się decyzją ostateczną – podlega przymusowemu wykonaniu. Podnoszone wobec tego przez skarżącą kwestie nie mają wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W skardze na ww. postanowienie WINB skarżąca, działając przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: – art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia; – art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, skutkujące nałożeniem na każdego ze współwłaścicieli odrębnej grzywny w pełnej wysokości, co stanowi nadmierną dolegliwość i prowadzi do sytuacji, w której łączna suma grzywien dwukrotnie przekracza ustawową granicę; – art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności mogących stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na planowane zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że skarżąca zdaje sobie sprawę, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych, jednak nałożenie na każdego ze współwłaścicieli odrębnych grzywien w pełnej wysokości stanowi nadmierną dolegliwość i powoduje, że nałożony środek egzekucyjny jest rażąco nieproporcjonalny. Brak wskazania w przepisach u.p.e.a. bezpośrednio solidarnego charakteru odpowiedzialności zobowiązanych nie może prowadzić do nałożenia na każdego z nich grzywny w maksymalnej wysokości. Przywołano również treść art. 125 § 1 u.p.e.a. Odnośnie do potencjalnej zmiany m.p.z.p. podano, że organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do tego argumentu. Obecnie trwają prace nad zmianą planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka powinna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [do 2003 r.] w Katowicach z dnia 7 kwietnia 1998 r., I SA/Ka 1434/96, LEX nr 60849). Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie podmiotu zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Celem nałożenia ww. grzywny było między innymi uniknięcie konieczności sięgania do bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, które prowadzi do większych obciążeń finansowych dla osoby poddanej postępowaniu egzekucyjnemu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem jeśli skarżąca dobrowolnie wykona nałożony na nią obowiązek, będzie możliwość skorzystania z ww. ulgi. Art. 125 § 1 u.p.e.a. wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Każdy adresat nakazu jest zobowiązany do jego wykonania. W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest m. in. osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także w przypadku, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności/powinności wymierzenia wszystkim zobowiązanym jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego, które nie jest tu przewidziane (np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1599/13). Niewątpliwie brak było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z powodu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odsyła do odrębnych przepisów, które muszą wskazywać, że dana okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawy takiej nie daje oczekiwanie na zmianę w bliżej niedookreślonym czasie stanu prawnego. Do kwestii tej WINB odniósł się w wystarczającym stopniu, wskazując na charakter, zakres i cel postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie sprawy nie jest rzeczą organów i Sądu Administracyjnego ponowne wypowiadanie się w kwestii możliwej legalizacji obiektu budowlanego. Zagadnienie to było przedmiotem rozpoznania i zakończyło się wydaniem decyzji, która stała się prawomocna i powinna była być wykonana dobrowolnie. Skoro tak się nie stało, należało wdrożyć postępowanie egzekucyjne. Nie ma żadnych podstaw, by je przedłużać, np. poprzez jego zawieszenie. Oznaczałoby to tolerowanie przez kolejny okres przez organy egzekucyjne stanu faktycznego niezgodnego z prawem. W świetle art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Organy wskazały na sposób obliczenia grzywny, przyjmując powyższe reguły. W niniejszej sprawie WINB nie uchybił zatem przepisom. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym rzutujących na wysokość grzywny. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został wykonany dobrowolnie, pomimo wezwania. Należało zatem podjąć odpowiednie kroki, by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.