II SA/Gl 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.

Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., Burmistrz Miasta K. działając na wniosek W. K., zatwierdził projekt podziału jego nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1, położoną w K., obr. Z. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr 2, która została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej gminnej i przeszła na własność Gminy K. Wnioskiem z dnia [...] r. W. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta K. o wypłacenie odszkodowania za powyższą działkę. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia [...] r. poinformował, że termin rokowań w sprawie odszkodowania zostanie wyznaczony po uregulowaniu stanu prawnego gruntu – poprzez dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca powtórnie zwrócił się o odszkodowanie, przedstawiając protokół z rokowań z propozycją wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta podtrzymał jednak dotychczasowe stanowisko i zwrócił wnioskodawcy powyższy protokół z rokowań. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] r. wnioskodawca zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powołując się na bezskuteczność rokowań z Gminą K., wynikającą z kopii powyższych dokumentów. Jednakże postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] r. na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Powołując się na pismo Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. organ administracji uznał bowiem, że nie zostały przeprowadzone wymagane rokowania, o których mowa w art. 98 ustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca, zarzucając, że organ I instancji pominął przedłożone przez niego pisma, z których wynika, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania zgodnie z wymogiem z art. 98 ust. 3 ustawy. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] uwzględnił zażalenie, uchylając w całości postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że pertraktacje o ustalenie odszkodowania nie dały rezultatu, gdyż organ zobowiązany do jego wypłaty nie podjął działań w celu uzgodnienia jego wysokości, ani też nie przyjął propozycji złożonej przez wnioskodawcę. W tej sytuacji należy uznać, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Przepis art. 98 ustawy, nie wymaga zaś przeprowadzania rokowań, o których mowa w art. 114. Wystarczającą przesłanką jest nieuzgodnienie wysokości odszkodowania i wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Dla poparcia stanowiska organ odwoławczy przywołał postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2102/14. Zatem z uwagi na brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa, organ II instancji orzekł o wyeliminowaniu wadliwego postanowienia poprzez jego uchylenie. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie ostateczne wniosła Gmina K., domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, błędnie uznał Wojewoda, iż nie zareagowała ona na propozycje ustalenia odszkodowania w świetle jej pism z dnia [...] r. i dnia [...] r. Uzgodnienie wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne następuje w drodze negocjacji i jest to etap procedury o charakterze cywilnoprawnym, stanowiący obligatoryjny wymóg, wymagający udokumentowania odpowiednim protokołem. Zdaniem skarżącej, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa też terminu przystąpienia przez organ do negocjacji i nie mają też zastosowania przepisy kpa o terminach załatwienia spraw. Nieprzeprowadzenie negocjacji wyklucza zaś możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w przywołanym postanowieniu NSA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W niniejszej sprawie brak było przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 kpa. Wniosek o ustalenie odszkodowania pochodził od osoby uprawnionej, a sprawa podlega załatwieniu w drodze postępowania administracyjnego. Nie wystąpiły też żadne przeszkody o charakterze przedmiotowym. W szczególności, trafnie stwierdził organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, co uzasadniało jego ustalenie i wypłatę według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Taki tryb przewiduje bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. W tym też przypadku ustawodawca odwołał się do pojęcia "uzgodnienie" – w przeciwieństwie do art. 114 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie mowa jest o rokowaniach. Jednakże przepis art. 98 ust. 3 ustawy obliguje jednostkę samorządu terytorialnego, która nabyła własność gruntu do wypłaty odszkodowania i podjęcia inicjatywy w celu ustalenia jego wysokości już z dniem ostateczności decyzji podziałowej. Zatem skarżąca Gmina nie mogła wstrzymać się z podjęciem działań do czasu złożenia wniosku o ujawnienie praw w księdze wieczystej. Złożenie takiego wniosku nie jest obwarowane terminem, a zatem zależy od woli właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Powstrzymanie się od działań, wynikających z art. 98 ust. 2 ustawy, nie może jednak szkodzić poprzedniemu właścicielowi, bowiem przejście prawa własności nastąpiło z dniem ostateczności decyzji podziałowej, a nie – z chwilą złożenia wniosku o wpis tego prawa w księdze wieczystej, bądź też dokonania samego wpisu. Fakt, że ustawa nie określa żadnego terminu w sprawie przeprowadzenia negocjacji i wypłaty odszkodowania, nie daje podstaw do przyjęcia, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu organu, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Mogłoby to bowiem prowadzić do pozbawienia poprzedniego właściciela należnego mu odszkodowania. W niniejszej sprawie wobec bierności skarżącej, to uczestnik postępowania, jako poprzedni właściciel zainicjował negocjacje. Istotne jest zaś, że nie przyniosły one skutku w postaci uzgodnienia wysokości odszkodowania, co dokumentują dołączone do wniosku pisma, wyżej opisane. Faktem jest, że skarżąca udzieliła odpowiedzi na pisma poprzedniego właściciela, lecz jej stanowisko było jednoznaczne i sprowadziło się do odmowy przeprowadzenia pertraktacji w sprawie zawarcia ugody o odszkodowaniu do czasu ujawnienia praw w księdze wieczystej. Taki stan rzeczy trwał niemal dwa lata, kiedy to Gmina nie złożyła nawet wniosku o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Uczestnik postępowania skierował też do skarżącej konkretną propozycję co do wysokości odszkodowania, lecz nie została ona przyjęta. Wszelkie starania uczestnika postępowania o uzgodnienie odszkodowania, trwające niemal dwa lata, okazały się więc bezskuteczne, gdyż Gmina bezpodstawnie wstrzymała się od podjęcia działań w celu ugodowego załatwienia sprawy. Zwrot protokołu rokowań, przesłanego przez uczestnika postępowania, oznacza udokumentowanie etapu wymaganych uzgodnień oraz ich bezskuteczności w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy, co uzasadniało złożenie przez poprzedniego właściciela wniosku o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego z powodu bierności Gminy. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Uwzględnienie zażalenia winno bowiem prowadzić jedynie do wyeliminowania wadliwego postanowienia, co umożliwi rozpoznanie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej żądanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 tej ustawy.