II SA/Gl 1146/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skarg B.W. i "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz "A" Sp. z o. o. w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej B.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków i zasad zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom przedpogrzebowy przy ulicy [...] w K. (działka nr 1, obręb J.). Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2019 r., "B" Sp. z o.o. (dalej: Spółka), złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom przedpogrzebowy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabawowy w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – żądana zmiana sposobu użytkowania budynku nie będzie stanowić kontynuacji istniejącej na analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej. Na przedmiotowym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna w postaci kamienic, tylko w dwóch budynkach występują lokale usługowe – sklep [...] i gabinet [...]. Na skraju wyznaczonego obszaru znajduje się budynek Stowarzyszenia "C", zajmującego się opieką nad osobami [...] chorymi. Organ wskazał, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Wskazano, że funkcja usługowa – dom przedpogrzebowy, wiąże się z przewożeniem, myciem, dezynfekcją, ubieraniem i odwożeniem zwłok ludzkich. Również rodzaj wytwarzanych odpadów, zawierających drobnoustroje chorobotwórcze, toksyny, może wywoływać choroby u ludzi i zwierząt, w związku z czym nie można uznać takiej funkcji pogrzebowej budynku za nieuciążliwą. Organ wskazał również, że w toku postępowania wpłynęło kilka sprzeciwów mieszkańców okolicznych budynków, którzy wyrażali swoje niezadowolenie związane z planowaną zmianą (pismo Stowarzyszenia "D" z dnia 6 września 2019 r., pismo "A" Sp. z o. o. z dnia 20 sierpnia 2019 r., pismo B. W. z dnia 14 sierpnia 2018 r.). Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Spółki, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że zdaniem Kolegium planowa inwestycja będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, a zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do eliminowania inwestycji kontrowersyjnych społecznie. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki i zasady zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowego na dom przedpogrzebowy. Organ w decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania – przywołano treści pisma Rady Jednostki Pomocniczej nr [...] w K. z dnia [...] r., z którego wynika uciążliwość inwestycji dla otoczenia. Organ wskazał, że po dokonaniu ponownej analizy sprawy, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana zmiana sposobu użytkowania mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rolnicze i nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Spółka "A" i B. W. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również, że nie został sformułowany zakaz lokalizacji domów pogrzebowych poza cmentarzami, są to specyficzne usługi, jednakże stanowi kontynuację funkcji terenu występującą na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W. oraz "A" Sp z o.o. w K. W skardze B. W. powieliła zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucając wskazanemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r. o [...], w sytuacji, gdy doszło do: 1. naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z poprzednio uchyloną przez SKO decyzją 2. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak szczegółowego i wyczerpującego przedstawienia powodów dla uznania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.g.) 3. naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. 4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 5. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, mimo braku spełnienia przesłanki wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. "w zakresie kontynuacji funkcji"; 6. naruszenie § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków poprzez brak odniesienia się w treści decyzji do parametrów technicznych, które musi spełniać dom przedpogrzebowy oraz wywierania szkodliwego przez niego wpływu na otoczenie; 7. naruszenie § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. 8. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem oraz czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej; 9. naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 3c oraz 3d ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia, że lokalizacja zakładu pogrzebowego pogorszy warunki zdrowotno- sanitarne oraz wprowadzi uciążliwości dla terenów sąsiednich; 10. naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania decyzji o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze "A" Sp. z o.o. w K. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji nie naruszył zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i tym samym niewyjaśnienie .stanu taktycznego sprawy, 2. art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo wcześniejszego uznania, że zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia, 3. art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skargi są zasadne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawnym przepisem będącym podstawą wydania zaskarżonych decyzji jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2021 r., poz.741 ze zm., dalej u.p.z.p.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy oraz inwestor przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania obiektu warsztatowego na dom przedpogrzebowy spełnia warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wskazano, że działalność związana z prowadzeniem domu przedpogrzebowego, choć specyficzna, będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Przyjęto, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do eliminowania inwestycji, które mogą być kontrowersyjne społecznie. Realizacja tej zasady nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, a w odniesieniu do kontynuacji funkcji ustalić też, czy funkcja planowana koliduje z funkcją zastaną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Specyfika usług, jakie inwestor zamierza zintensyfikować i prowadzić na terenie objętym wnioskiem powinna skłonić organy do wnikliwszego zbadania funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja. Organy błędnie przyjęły, że skoro na obszarze oprócz funkcji mieszkaniowej realizowana jest już funkcja usługowa związana z prowadzeniem sklepu [...] i gabinetu [...] to rozszerzenie tej działalności o nowy rodzaj usług (przewożenie, mycie, dezynfekcja, ubieranie i odwożenie zwłok ludzkich) spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stanowisko to jest wadliwe i podważa sens regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16). Dobre sąsiedztwo to sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. Tymczasem w obszarze sąsiednim planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, a także budynek Stowarzyszenia "C", które zajmuje się opieką nad osobami chorymi [...], występuje też funkcja usługowa w postaci usług gabinetu [...] i sklepu [...]. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny. Nie ulega wątpliwości, że wskazane przez organ czynności które będą wykonywane w domu przedpogrzebowym nie mogą koegzystować z funkcją mieszkaniową. Przyjmując tok rozumowania przedstawiony przez organy należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową. Usługi te należałoby natomiast odpowiednio w określonej kolejności implikować w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem taka zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, może diametralnie zmienić sposób zagospodarowania danej nieruchomości. W przypadku budynku inwestora dopuszczenie na nim możliwości prowadzenia domu przedpogrzebowego może spowodować, że obszar ten z obszaru o wiodącej funkcji mieszkaniowej - z uwagi na charakter i rodzaj nowych usług - przekształci się w obszar na której to funkcja usługowa stanie się dominująca. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa powinna takim sytuacjom przeciwdziałać i im zapobiegać. Uszło uwadze organów orzekających w sprawie specyfika "domu przedpogrzebowego", a co za tym idzie i charakter jego funkcji. Analiza przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz.U. z 2011r., Nr 75, poz. 405), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9 ust. 6 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dom przedpogrzebowy położony poza terenem cmentarza, traktowany jest tak samo jak dom przedpogrzebowy znajdujący się w obrębie cmentarza. A ten z kolei, zgodnie z § 3 rozporządzenia powinien spełniać następujące wymogi: 1. Dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza powinny znajdować się w wydzielonej jego części, z bezpośrednim dojazdem do bramy cmentarza. 2. Dom przedpogrzebowy i kostnica powinny posiadać pomieszczenia przeznaczone: 1) do wystawiania trumien ze zwłokami lub szczątkami oraz do odprawiania ceremonii pogrzebowych; 2) na trumny ze zwłokami lub szczątkami oczekujące na wystawienie; 3) do przechowywania sprzętu związanego z ceremonią pogrzebową; 4) do przechowywania sprzętu porządkowego oraz środków do mycia i dezynfekcji pomieszczeń, wyposażone w instalację ciepłej i zimnej wody oraz instalację kanalizacyjną. 3. Dom przedpogrzebowy powinien ponadto posiadać pomieszczenia: 1) przeznaczone do przechowywania zwłok i szczątków; 2) ze stołem ze stali nierdzewnej przeznaczone do przygotowywania zwłok do pochówku; 3) przeznaczone do mycia i dezynfekcji mat wykorzystywanych przy ekshumacji oraz do przechowywania skrzyń, w których transportowane są zwłoki i szczątki, jak również do przechowywania sprzętu porządkowego oraz sprzętu do mycia i dezynfekcji pomieszczeń; 4) socjalne dla pracowników zatrudnionych przy przygotowywaniu zwłok i ich pochówku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 343/14, dotyczącego innej sprawy (chodziło o konieczność spełniania przez dom przedpogrzebowy położony poza terenem cmentarza wymogów odnoszonych do domów zlokalizowanych na cmentarzach, poczynił uwagi, które odnieść należy do rozpatrywanej sprawy: "Otóż użycie w art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych słów "na terenie cmentarza" można wiązać z przyjętym w art. 5 ust. 2 tej ustawy założeniem, iż domy przedpogrzebowe i kostnice będą urządzone na każdym cmentarzu, co zostało przejęte z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 z późn. zm.) - art. 5. Ten niezrealizowany postulał został niejako przeniesiony do aktów wykonawczych obu ustaw, z tym, że wcześniejsze przepisy (delegacja ustawowa i przepisy wykonawcze) nie użyły obecnie funkcjonującego wyrażenia "na terenie cmentarza". Nie można również pominąć i tego, że omawiana regulacja w obowiązującej ustawie pochodzi z odległego okresu (zwłaszcza w obliczu przemian społeczno-ekonomicznych) i jeszcze do niedawna organy administracyjne nie dopuszczały lokalizacji domów przedpogrzebowych poza cmentarzami (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 160/08, zbiór LEX nr 530048). Tak więc zmienione warunki ustrojowe skutkujące poszerzeniem wolności działalności gospodarczej m.in. w formie zakładów pogrzebowych, musi oddziaływać także na sposób wykładni dawno uchwalonych lecz obowiązujących przepisów. Jak już zaś wcześniej wywiedziono brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za różnicowaniem wymagań sanitarnych w zależności od tego, czy dom przedpogrzebowy zlokalizowany jest na terenie cmentarza, czy też poza nim. W końcu można dostrzec, że sama konstrukcja delegacji z art. 9 ust. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych pozwala na odparcie zarzutu skargi. Otóż zarówno w początkowym, jak i w końcowym fragmencie tego przepisu użyta jest szeroka formuła, według której minister miał określić sposób przechowywania zwłok i szczątków mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne. Formuła ta nie przewiduje wyjątków, w związku z czym należy ją odnieść do wszystkich etapów i warunków przechowywania zwłok i szczątków, a zatem i do przechowywania w zakładach przedpogrzebowych poza cmentarzami. Dopiero w ramach tej formuły wymieniony przepis nakazuje uwzględnienie niektórych wymagań i warunków, co jednak winno być konfrontowane z ta ogólną zasadą, która zresztą została zachowana w tytule rozporządzenia o uniwersalnej wymowie. Taki też charakter mają postanowienia § 3 rozporządzenia, z wyjątkiem jego ustępu pierwszego wyraźnie odnoszącego się tylko do domu na terenie cmentarza." W tej sytuacji uzasadniona jest teza, zgodnie z którą dom przedpogrzebowy położny poza terem cmentarza, spełnia analogiczną funkcję jak dom przedpogrzebowy położony na terenie cmentarza. Nie jest to zatem funkcja usługowa, którą można by wiązać z mieszkalnictwem. W strefie śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej, w której są także realizowane usługi towarzyszące mieszkalnictwu, z podanych wyżej przyczyn nie jest dopuszczalna lokalizacja usług związanych z przygotowywaniem zwłok ludzkich do pochówku (co jest zadaniem domu przedpogrzebowego). Ten rodzaj usług właśnie z uwagi na ich specyfikę powinien być lokalizowany w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. obejmując nimi uiszczony przez skarżącą B. W. oraz skarżącą "A" K. Sp. z o.o. wpis sądowy oraz wynagrodzenie fachowego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).