II SA/Gl 1134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.

Wójt Gminy W. decyzją z [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247) odmówił A sp. z o.o. w Z. (dalej jako strona lub skarżąca Spółka), reprezentowanej przez pełnomocnika T. W. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy 2,084 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianego do realizacji na działce 1 w miejscowości G. gmina W. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw wniosek skierowany do niego z opisem projektowanego przedsięwzięcia, a także jej położenie oraz wynikające z niej formy ingerencji w środowisko. W dalszej części przywołano treść przepisów ustawy przywołanej w podstawie wydanej decyzji, jak również odwołano się do postanowień aktów wykonawczych. Po przedstawieniu przepisów i charakterystyki projektowanej inwestycji pokreślono, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolnicze, bez prawa lokalizacji zabudowy. Podkreślono, że systemy fotowoltaiczne zlokalizowane na dużych powierzchniach wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej, a to oznacza, że tego typu inwestycje mogą być lokalizowane na terenach przewidzianych na cel przemysłowy, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji stwierdzono, że skoro przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do inwestycji o charakterze rolniczym, tym samym orzeczono jak w sentencji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego A. B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z jej wydania i zarzucono jej naruszenie art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2, art. 59 i art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu. Wadliwość ta polega na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter przemysłowy, a tym samym zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z [...] poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu, które na terenach oznaczonych RP dopuszczają lokowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Dodatkowo przywołano naruszenie postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyjaśnieniu zróżnicowania sytuacji instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za podniesionymi zarzutami i koniecznością wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano treść przepisów leżących u podstaw decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy przywołanych regulacji prawnych i stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z celem podstawowym wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również nie może być ona realizowana w ramach przeznaczenia dodatkowego. Organ odwoławczy opowiedział się za stanowiskiem, że farma fotowoltaiczna jest przedsięwzięciem przemysłowym, a nie infrastrukturalnym. Na potwierdzenie własnego stanowiska przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym dostrzeżono, że w omawianym zakresie występuje również linia odmienna. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach posiada charakter związany i z tego powodu organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję odmowną. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona tego postępowania, która reprezentowana przez radcę prawnego A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyrażono niezadowolenie z jej wydania i zarzucono jej naruszenie art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2, art. 59 i art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu. Wadliwość ta polega na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter przemysłowy, a tym samym zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z [...] poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu, które na terenach oznaczonych RP dopuszczają lokowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Dodatkowo przywołano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie założenia, że zachodzą przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 107 § 3 powyższego Kodeksu polegające na niewyjaśnieniu zróżnicowania sytuacji instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych, a także ograniczenie się tylko do jednej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za podniesionymi zarzutami i koniecznością wniesienia skargi, jak również odwołano się do tej linii orzeczniczej, która zalicza farmy fotowoltaiczne do infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymano stanowisko, że farma fotowoltaiczna nie jest elementem infrastruktury technicznej, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych, ponieważ elektrownie wiatrowe nie uniemożliwiają rolnicze wykorzystanie tych terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu między organami administracji publicznej wypowiadającymi się w tej sprawie a skarżącym, czy projektowana przez skarżącego inwestycja fotowoltaiczna jest elementem infrastruktury, czy też przedsięwzięciem o charakterze przemysłowym. Rozstrzygnięcie występującej rozbieżności wymaga przywołania stanu normatywnego obowiązującego w tym zakresie. Zgodnie z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych; przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postępowanie w sprawie wydania wskazanej powyżej decyzji wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w wójt, burmistrz, prezydent miasta, w przypadku przedsięwzięć, dla których nie określono właściwego organu. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Ponadto w polu widzenia należy mieć postanowienia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody wskazanych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub 1 ha na obszarach innych niż wymienione powyżej. Podkreślenia wymaga to, że dla wskazanej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren ten ujęty jest jako tereny rolnicze, bez prawa lokalizacji zabudowy. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano urządzenia infrastruktury technicznej w tym elektrownie wiatrowe, wody powierzchniowe płynące i stojąc, zbiorniki retencyjne. Po przedstawieniu stanu normatywnego odnieść należy się do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek o realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy 2,084 MW składającej się z 5556 sztuk paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianego do realizacji na działce 1 w miejscowości G. gmina W. Obszar objęty przedmiotową inwestycja obejmuje około 2,60 ha, a całkowita powierzchnia przedmiotowej działki to 2,86 ha. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym organy administracji publicznej uznały, że przedsięwzięcie projektowane przez skarżącą Spółkę nie może być uznane za urządzenie infrastruktury technicznej, a tylko w takim przypadku dopuścić można jej lokalizację, mając na uwadze postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzec można występowanie we wskazanym zakresie dwóch linii orzeczniczych, przy czym skarżąca odwołuje się do tych orzeczeń, które są korzystne dla niej, a z kolei organy administracji publicznej przywołują orzeczenia wspierające ich stanowisko. Zdaniem składu orzekającego zbędne jest przywoływanie tych stanowisk, ponieważ zostały one omówione czy to w pismach procesowych skarżącej Spółki, jak również w rozstrzygnięciach wydawanych przez organy administracji publicznej. Zdaniem składu orzekającego stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej zasługuje na uwagę. Przy ocenie jego trafności w polu widzenia należy mieć stan faktyczny, który w sprawie występuje. Jak już zaznaczono, przedmiotowa instalacja będzie miała moc ponad 2MW i będzie składała się z 5556 sztuk paneli fotowoltaicznych oraz będzie znajdowała się na terenie obejmującym ponad 2 ha. Mając na uwadze wielkość projektowanej inwestycji nie można jej zaliczyć do inwestycji infrastruktury technicznej. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organów o przemysłowym charakterze tego przedsięwzięcia. Analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenach, na których w ramach przeznaczenia podstawowego przewiduje się wykorzystanie rolnicze, bez możliwości prawa lokalizacji zabudowy. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego wskazuje się na urządzenia infrastruktury technicznej, w tym elektrownie wiatrowe. Ten element należy widzieć w kontekście dalszych postanowień, a mianowicie wykluczających na tym terenie. Zgodnie z nimi wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolnej, a w dalszej kolejności wskazuje się utrzymanie dotychczasowego wykorzystania terenu jako terenu rolnego, niezabudowanego. Nadto dopuszcza się jedynie lokalizację elektrowni wiatrowych i urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie w sposób nieutrudniający prowadzenia produkcji rolnej. Ostatni z wymogów odgrywa tu kluczową rolę. Jak już zaznaczono skład orzekający nie uznaje projektowanego przedsięwzięcia za wchodzące w skład infrastruktury technicznej tylko jako element działalności przemysłowej, jednakże gdyby nawet podzielić stanowisko skarżącej Spółki, to nie da się postawić 5556 paneli fotowoltaicznych w taki sposób, aby na wskazanym terenie można było prowadzić produkcję rolną. W przywoływanej regulacji planistycznej dopuszczono możliwość stawiania elektrowni wiatrowych, ponieważ elektrownie te zajmują stosunkowo niewielką powierzchnię i nie uniemożliwiają rolnicze wykorzystanie takiego terenu. W przypadku lokalizacji wskazanej liczby paneli rolnicze wykorzystanie wskazanego terenu uznać należy za iluzoryczne. W konsekwencji podzielić należy stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej. W skardze do tutejszego Sądu rozstrzygnięciom organów administracji publicznej zarzucono naruszenie art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2, art. 59 i art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu. Wadliwość ta polega na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter przemysłowy, a tym samym zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania. Przeprowadzona powyżej analiza w sposób czytelny wykazała, że stanowisko prezentowane w skardze nie zasługuje na uwzględnienie i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Jako kolejny zarzut w skardze podniesiono naruszenia przepisów prawa materialnego, a to § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z [...] poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami tego planu, które na terenach oznaczonych RP dopuszczają lokowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Przeprowadzona powyżej analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dobitny wykazała, że stanowisko prezentowane w skardze nie może być uwzględnione i nie może stanowić podstawy dla jej uwzględnienia. W omawianym zakresie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszeń postanowień § 43 przywoływanego planu, a przyjęta interpretacja zamieszczonych w nim postanowień jest prawidłowa i zgodna z zasadami sztuki. W przedmiotowej skardze przywołano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie założenia, że zachodzą przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przedstawiona analiza zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji w sposób dobitny wykazała, że wydanie decyzji w oparciu o przywołany przepis miało swoje uzasadnienie i w tym zakresie skład orzekający nie stwierdził występowania naruszeń prawa procesowego. Jako ostatni w skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 107 § 3 powyższego Kodeksu polegający na niewyjaśnieniu zróżnicowania sytuacji instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych, a także ograniczenie się tylko do jednej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego ewentualne ułomności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy też decyzji organu pierwszej instancji nie dają postaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Organy administracji w ocenie Sądu w logiczny i czytelny sposób przedstawiły prezentowaną argumentację, którą co należy podkreślić Sąd w znacznym stopniu podziela. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. mr