II SA/Gl 1084/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi K. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/710/2022/20012/RN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem nadanym dnia 30 listopada 2022 r. K. K. i G. K. (dalej: "Strony", "Skarżący"), zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 20 października 2020 r. nr [...], mocą której organ: - w pkt 1 zezwolił Skarżącym na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego Ł klasy V, wytworzonego z gleby pochodzenia organicznego o powierzchni 1000 m2, położonego na działce o numerze geodezyjnym 1, obręb S., gmina S. pod budowę stawu rekreacyjnego, - w pkt 2 ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji o powierzchni 1000 m2 w wysokości 10% należności na kwotę 1.748,70 zł, którą należy uiszczać przez 10 lat, począwszy od roku 2021, w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, - w pkt 3 wskazał, iż obliczenia należności i opłaty rocznej zawarto w załączniku do decyzji. Uzasadniając wniosek Skarżący podnieśli, że oświadczenie o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło przed doręczeniem Stronom opisanej wyżej decyzji. Wskazali, że o zamiarze złożenia oświadczenia o cofnięciu wniosku w dniu 16 i 19 października 2020 r. został poinformowany telefonicznie pracownik organu prowadzący postępowanie w sprawie, mimo to decyzja została wydana, co zdaniem Stron stanowi wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Uzupełniając wniosek o stwierdzenie nieważności pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. Skarżący, w powołaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.OS/41.9/730/2022/20837/KS z dnia 11 stycznia 2023 r. uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji z dnia 20 października 2020 r. nr [...], sformułowali zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) poprzez zastosowanie należności za wyłączenie 1ha gruntu z produkcji rolniczej przewidzianej dla użytków Ł i PS IV, w sytuacji gdy zastosowanie powinna znaleźć należność dla użytków Ł V, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia opłat rocznych. Zdaniem Skarżących pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej obarczonej wskazaną wadliwością byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/710/2022/20012/RN, w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 570), art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdziło nieważność w zakresie pkt 2 i pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia 20 października 2020 r. nr [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności w zakresie pkt 1 tej decyzji. Kolegium po przedstawieniu stanu sprawy oraz charakteru instytucji prawnej jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej podało, że w zakresie pkt 2 i pkt 3 decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez zastosowanie do wyliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji o powierzchni 1000 m2 kwoty należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych w wysokości 174.870,00 zł, wskazanej w tabeli zamieszczonej w tym przepisie dla gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego klasy Ł i Ps IV, i niezastosowanie do wyliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji o powierzchni 1000 m2 kwoty należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych w wysokości 145.725,00 zł, wskazanej w tabeli zamieszczonej w tym przepisie dla gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego klasy Ł V. W odniesieniu do pkt 1 decyzji organ nie dopatrzył się jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ani też innej wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. Dalej wyjaśnił, że po podpisaniu tej decyzji i jej wysłaniu do Stron postępowania, Starosta nie miał możliwości ingerowania w treść tej decyzji. Fakt, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego w terminie późniejszym związany jest z fikcją doręczenia i nie ma wpływu na okoliczności podnoszone przez Strony w kwestii cofnięcia wniosku. Decyzja została doręczona Stronom w dniu 27 kwietnia 2023 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 25 maja 2023 r.) podnieśli zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do punktu 1 sentencji decyzji z dnia 20 października 2020 r. Nr [...] w sytuacji, gdy w świetle przepisów art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej musi zawierać nie tylko samo zezwolenie, ale także rozstrzygnięcie dotyczące kwoty należności oraz wysokości opłaty rocznej należnej z tego tytułu. W ocenie Skarżących w obrocie prawnym nie może funkcjonować decyzja, której treść ogranicza się wyłącznie do samego przyznania uprawnienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pkt 1 decyzji z dnia 20 października 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji dodając, w odniesieniu do zarzutów skargi, iż czym innym jest zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego, a czym innym ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej, które to rozstrzygnięcia mogą nastąpić w odrębnych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/710/2022/20012/RN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 20 października 2020 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytku rolnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. W orzecznictwie akcentuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, a ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2021). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1079/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97). W rezultacie ustalenia czynione celem wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być jednoznaczne i bezsporne. Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji. W wyniku prowadzonego przez organ postępowania nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13). Na gruncie rozpoznawanej sprawy strona skarżąca formułując wniosek o stwierdzenie nieważności podniosła wystąpienie przesłanki w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w pierwszej kolejności Sąd zważył na następującą okoliczność wynikającą z akt administracyjnych sprawy, a która miała kluczowy wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika bowiem, iż decyzja organu pierwszej instancji - Starosty [...] z dnia 20 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego opisanego szczegółowo na wstępie została dwukrotnie awizowana na adres Stron postępowania (w dniach 23 października 2020 r. oraz 2 listopada 2020 r., karta nr 16 i 20 akt administracyjnych) i pozostawiona w aktach ze skutkiem doręczenia na mocy art. 44 § 4 k.p.a. Pismem nadanym dnia 20 października 2020 r. G.K. cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania (karta nr 24-25 akt administracyjnych). Pismo wpłynęło do organu w dniu 22 października 2020 r. (karta nr 25 akt administracyjnych). Od wyżej opisanej decyzji Stronom niniejszego postępowania przysługiwało prawo wniesienia odwołania stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest co do zasady dwuinstancyjne, a to oznacza, że od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji można wnieść odwołanie do organu drugiej instancji i poddać ją w tym trybie ponownej ocenie merytorycznej. W sytuacji zaś, gdy decyzja staje się ostateczna, możliwość jej wzruszenia wynika tylko z trybów postępowań nadzwyczajnych. Z kolei stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak wynika z przywołanych już akt sprawy, obecnie Skarżący – przed upływem terminu do wniesienia odwołania wniósł pismo do organu pierwszej instancji wnosząc o umorzenie postępowania. W tej sytuacji, zasadne było wyjaśnienie charakteru tego pisma w razie wątpliwości zwrócenie się do Strony o sprecyzowanie czy pismo należy traktować jako odwołanie od wydanej decyzji. Tego rodzaju rozważań organ jednak nie dopełnił. Uwagi w tym kontekście wymagało, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2019 w: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 234/18). Przed dokonaniem kontroli w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji należało niewątpliwie rozważyć charakter ww. pisma, wniesionego przez Stronę zanim decyzja organu stała się ostateczna. Na tym etapie postępowania brak było zatem podstaw do dokonywania kontroli czy decyzja Starosty [...] z dnia 20 października 2020 r. nr [...], wydana w trybie zwykłym, została wydana w warunkach naruszenia przesłanek, o których mowa w wynikającej z art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzone uchybienie obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ winien zatem podjąć kroki wynikające wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Mianowicie uwzględniając, iż pismo Strony z dnia 20 października 2020 r. zostało nadane zanim decyzja stała się ostateczna, organ winien rozważyć czy pismo Strony stanowi w istocie odwołanie od decyzji, ewentualnie zwrócić się do Strony o jego sprecyzowanie mając w polu widzenia obowiązek realizacji zasady informowania stron wynikającej z art. 9 k.p.a., a następnie - w zależności od wyniku tych ustaleń - podjąć dalsze kroki nie wyłączając rozważenia zastosowanie przepisu art. 132 § 1 i 2 k.p.a., względnie przekazania pisma stosownie do obowiązujących przepisów w trybie kontroli instancyjnej. Należy również mieć na uwadze ustalenie stanowiska w tej kwestii obecnie Skarżącej K. K. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 200,00 zł, na które składa się uiszczony wpis sądowy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżących w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.