II SA/Gl 1068/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 maja 2023 r. nr SKO.UL/41.7/200/2023/9563/AMak w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 15 lutego 2023 r., nr [...], Burmistrz Miasta O. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 104 i 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i in. ustalił J. K. (dalej: strona, wnoszący sprzeciw) opłatę w wysokości 94.465,75 zł, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a to w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, położone w O. obręb [...] przy ul. [...], po zbyciu udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że Rada Miejska w O. uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. dla sołectwa [...] i części sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...]r. poz. [...] – dalej: m.p.z.p.), ustaliła stawkę procentową jednorazowej opłaty (renty planistycznej), o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie m.p.z.p. strona zbyła udziały w ww. nieruchomości. W sprawie jako dowód dopuszczono operat szacunkowy z dnia 18 października 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ ocenił go jako poprawny. Stąd zaistniały przesłanki do naliczenia ww. opłaty. W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ II instancji) odwołaniu wnoszący sprzeciw, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 8, 10, 11, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niezapewnienie możliwości odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych, niedokonanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, pozorne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz w efekcie błędne ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO decyzją z dnia 25 maja 2023 r., nr SKO.UL/41.7/200/2023/9563/AMak, działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium powzięło wątpliwości co do osoby właściciela nieruchomości. Za właściciela powinna zostać uznana osoba, która była właścicielem przedmiotowej nieruchomości zarówno na dzień wejścia w życie "korzystniejszego" planu miejscowego, jak i w dniu jej sprzedaży, która nastąpiła po wejściu w życie tego planu. Podkreśliło, że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jako właściciela nieruchomości wpisano J. K., natomiast w dziale III wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, polegającym na tym, że J. K. zmarł, a spadek po nim nabyli E. K. i J. K. po 1/2 części. Kwestią, która w ocenie Kolegium nie została wyjaśniona przez organ I instancji, jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie planu, który mógł spowodować/spowodował wzrost jej wartości, a niewyjaśnienie powyższej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) w sposób istotny, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało również za przedwczesne dokonywanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 11, 77, 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, pozorne uzasadnienie prawne decyzji, a także wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku ku temu przesłanek. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że materiał dowodowy pozwalał Kolegium na wydanie decyzji merytorycznej, bowiem jedyną przesłanką rozstrzygnięcia kasatoryjnego była niewyjaśniona kwestia osoby właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta została jednak wyjaśniona przez organ I instancji. Kolegium co najwyżej powinno dokonać własnych ustaleń, stosownie do treści art. 136 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 7). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy podkreślił, że z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż jako właściciela nieruchomości wpisano tam inną osobę niż strona, natomiast w dziale III zawarto ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, polegającym na tym, że ówczesny właściciel zmarł, a spadek po nim nabył m. in. wnoszący sprzeciw w 1/2 części. Kwestią, która w ocenie Kolegium nie została wyjaśniona przez organ I instancji, jest ustalenie właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie planu, który mógł spowodować/spowodował wzrost jej wartości, a niewyjaśnienie powyższej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do własności nieruchomości w danym okresie, miał możliwość dokonania własnych ustaleń. Jest bowiem organem merytorycznym. Miał także możliwość, by zwrócić się ewentualnie o przeprowadzenie uzupełniających czynności w trybie art. 136 §1 k.p.a. Księga Wieczysta przy tym wskazywała zarówno na poprzedniego właściciela, jak i na następstwo prawne i nabycie współwłasności przez stronę. Jako podstawę ostrzeżenia wpisano "Zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości w związku z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 26 kwietnia 2021 r." Do dyspozycji w trybie elektronicznym jest również nie tylko treść aktualna, ale także zupełna treść Księgi Wieczystej, zawierająca pełną historię nieruchomości od momentu założenia Księgi z wykazem zmian. Z treści uzasadnienia SKO trudno dociec jakie konkretne czynności powinien wykonać organ I instancji, które świadczyłyby o tym, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy (o ile w danym postępowaniu administracyjnym działają), a jedynie strona sprzeciwiająca się i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Zarzuty odwołania powinny być w całości rozpoznane. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 §2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.