II SA/Gl 1054/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.56.2023.AJ w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), postanowieniem nr [...] z dnia 28 października 2022 r., działając na podstawie m.in. art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 2505), zwanej dalej u.p.e.a., nałożył na obecnie skarżącą H. K., współwłaścicielkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 124.496,00 zł z powodu uchylania się od wykonania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 27 czerwca 1983 r., nakazującej dokonanie rozbiórki powyższego budynku w terminie do dnia 31 grudnia 1983 r., wygrodzenie obiektu oraz zawieszenie tablic ostrzegawczych i informacyjnych w terminie natychmiastowym. W uzasadnieniu podano m. in., że strona zobowiązana nie wykonała nakazu rozbiórki, co spowodowało konieczność wdrożenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 30 maja 2017 r. wystawiono upomnienie, a następnie, w dniu 15 marca 2019 r. tytuł wykonawczy. Organ zastosował w pierwszej kolejności grzywnę w celu przymuszenia, jako środek mniej uciążliwy dla skarżącej. Powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbiórki wynosi 124 m2. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając je w całości. Podała m. in., że w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji R. H. w dniu 7 października 2022 r. zlecił profesjonalnej firmie wykonanie projektu rozbiórki budynku. Do powyższego zażalenia dołączono dowód w postaci kserokopii oświadczenia firmy K. sp. z o.o. oraz kserokopię projektu budowlanego rozbiórki budynku mieszkalnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że co do zasady orzeczona grzywna w celu przymuszenia uważana jest za środek mniej dolegliwy dla zobowiązanej. Możliwość zastosowania w pierwszej kolejności wykonania zastępczego pojawia się wyłącznie w tej sytuacji, gdy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia z pewnych oczywistych powodów nie doprowadzi do realizacji obowiązku. Strona zobowiązana nie wykonała nakazu rozbiórki. Czas jaki upłynął od wydania decyzji z 1983 roku do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego był wystarczający, aby wykonać wszystkie obowiązki. W przepisach prawa nie ma instytucji umożliwiającej odstąpienie od egzekwowania rozbiórki budowli z uwagi na sytuację osobistą czy majątkową zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art 121 § 4 i 5, w zw. z art 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy: a/ wysokość ustalonej grzywny w celu przymuszenia została rażąco zawyżona zwłaszcza że organ nie wskazał, w jaki sposób ustalono powierzchnię zabudowy w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a., b/ organ egzekucyjny nie rozważył zastosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, c/ celem nałożenia grzywny winno być przymuszenie do dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie cel ten spełniony być nie może, skoro pomimo formalnego przysługiwania skarżącej udziału w prawie własności nieruchomości, nie przysługuje jej skuteczne prawo posiadania rzeczy objętej współwłasnością, przez co nie ma obiektywnej możliwości wypełnienia obowiązku obciążającego właścicieli nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść decyzji, a to: a/ art. 7 w zw. z art. 75 § 1, w zw. z art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem ważnego, słusznego interesu strony oraz bezzasadne zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność istnienia okoliczności, o których mowa w art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., b/ art. 75 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez organ odwoławczy zaniechań organu administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto polegające na zaniechaniu stwierdzenia przez organ nadzoru braku legalności i bezkrytyczne zaaprobowanie działania organu pierwszego stopnia, c/ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego niepozwalającego na ustalenie danych obecnego posiadacza nieruchomości, a więc osoby potencjalnie zobowiązanej, d/ art. 154 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia przez organ odwoławczy, że postanowienie, na mocy którego skarżąca nie nabyła prawa a w miejsce tego zobowiązano ją do zapłaty grzywny w celu przymuszenia powinno zostać uchylone lub zmienione, z uwagi na fakt, iż za takim rozstrzygnięciem przemawia słuszny interes strony. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, a jeżeli brak będzie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego - o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżąca obszernie przedstawiła okoliczności sprawy i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności opisała okoliczności, z których wynika, że podjęte zostały działania zmierzające do wykonania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe jej stanowisko oraz przedstawił argumenty na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniami z dnia 7 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił zawieszenia postępowania oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Z kolei postanowieniem z dnia 23 listopada 2023 r. Sąd skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie. W wykonaniu zobowiązania Sądu, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2023 r. przedstawił informacje dotyczące przebiegu prac rozbiórkowych i stanu innych postępowań, które toczyły się w celu realizacji nakazu rozbiórki. Do pisma dołączone zostały kopie dokumentów potwierdzających wskazane informacje. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zasady stosowania tego środka egzekucyjnego regulują przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a., dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Artykuł 122 § 1 u.p.e.a. wskazuje, że organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie w dniu 30 maja 2017 r. organ I instancji wydał upomnienie skierowane do skarżącej, którym wezwał do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 27 czerwca 1983 r. Następnie w dniu 15 marca 2019 r. organ wystawił tytuł wykonawczy. Z kolei wydanym w dniu 28 października 2022 r. postanowieniem, organ egzekucyjny nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. W sprawie organ egzekucyjny ustalił, że ostateczna decyzja nie została w całości wykonana. Stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie kompetentny organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin, a zapis w protokole wskazuje jednoznacznie, że obowiązek nie został wykonany do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie uchybiły przepisom. Wydanie kontrolowanych postanowień poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że: - sposób ustalenia wysokości grzywny jest ściśle określony w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku. Zgodnie bowiem z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny na podstawie tego przepisu dokonuje w istocie wyliczenia w oparciu o dane wynikające z oficjalnych informacji. Cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku została przyjęta z komunikatu Prezesa GUS z dnia 24 sierpnia 2022 r., zaś powierzchnia zabudowy – z ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe wyliczenie w oparciu o te wskaźniki organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu swojego postanowienia. Ich skuteczne zakwestionowanie mogłoby nastąpić jedynie poprzez wykazanie, że przyjęte wskaźniki nie odpowiadają tym, o których mowa w art. 121 § 5 ustawy; - wymóg zastosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego został ustanowiony w art. 7 § 2 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Wskazać wypadnie na wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego. Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), skłonić się przyjdzie do poglądu, że grzywna, jako środek odwracalny, jest środkiem mniej uciążliwym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3294/17); - celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 956/17). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżąca jako współwłaściciel budynku podlegającego rozbiórce dysponuje środkami prawnymi, które mogą do tej rozbiórki doprowadzić. Potwierdzeniem tego są chociażby podjęte przez nią (w imieniu własnym oraz innych współwłaścicieli) działania zmierzające do uzyskania zgody sąsiada na wejście w teren w celu wykonania robót rozbiórkowych, czy też zlecenie tych robót konkretnie wybranej firmie budowlanej. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzić wypadnie, że naruszenia te nie miały miejsca. I tak: a/ co do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1, w zw. z art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. wskazać przyjdzie, że organ egzekucyjny podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Z kolei zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność istnienia okoliczności, o których mowa w art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, o której mowa w art. 121 § 4 u.p.e.a. jest oczywista i nie podlega dyskusji, natomiast zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a. nastąpiło w oparciu o oficjalne dane, o czym już była mowa; b/ co do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., to w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do niesłusznego zaakceptowania przez organ odwoławczy zaniechań organu administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponownie przypomnieć przyjdzie, że mamy do czynienia z etapem postępowania, w którym istotą było stwierdzenie aktualnego stanu realizacji nakazu rozbiórki i podjęcie przez organ egzekucyjny prawem przewidzianych środków zmierzających do wykonania tego nakazu. W zakresie tych powinności organ poczynił wystarczające ustalenia, które zresztą co do faktów nie były kwestionowane; c/ zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego niepozwalającego na ustalenie danych obecnego posiadacza nieruchomości, a więc osoby potencjalnie zobowiązanej, jest również nieusprawiedliwiony. Osobami zobowiązanymi do wykonania nakazu rozbiórki budynku są osoby wskazane w decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Decyzja rozbiórkowa została skierowana do nieżyjących już ówczesnych współwłaścicieli budynku. Tytuł wykonawczy został wystawiony w stosunku do bezspornie ustalonych następców prawnych ówczesnych właścicieli. W tym zakresie organ egzekucyjny nie miał żadnych możliwości dokonania innego wyboru adresatów postanowień o nałożeniu grzywny; d/ co do zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., to wskazać przyjdzie, że przepis ten nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że zmiana decyzji w tym trybie (tu: postanowienia) może nastąpić jedynie w stosunku do ostatecznych rozstrzygnięć. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznawał zażalenie na postanowienie organu I instancji, co wykluczało jego ostateczność na tamtym etapie postępowania. Niezależnie od powyższej oceny, wobec uzupełnienia przez skarżącą informacji odnośnie dalszego toku działań podejmowanych w celu wykonania nakazu rozbiórki, wskazać wypadnie, że podejmowanie takich kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skala niewykonanych obowiązków nie jest zatem okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien mobilizować stronę do ich realizacji. O terminie wykonania obowiązków przesądzono w ostatecznej decyzji co oznacza, że nie od strony skarżącej zależy kiedy będzie je realizowała. Tym samym okoliczność, że strona skarżąca podejmowała kroki zmierzające do wykonania robót rozbiórkowych nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Raz jeszcze zwrócić przyjdzie uwagę na treść art. 125 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Przepis ten zawiera normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Z kolei ani z akt sprawy, ani z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby orzeczona kontrolowanym postanowieniem grzywna została do tej pory ściągnięta lub uiszczona. Z nadesłanych do sprawy materiałów wynika natomiast, że prace rozbiórkowe mogły zostać w międzyczasie wykonane. Gdyby istotnie tak było, to nie byłoby przeszkód do zastosowania omawianego przepisu, przy czym pamiętać należy, że warunkiem koniecznym do jego realizacji jest złożenie przez skarżącą stosownego wniosku (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl