II SA/Gl 1040/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. w W. i Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Miasta w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 1, 2. oddala skargi w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miasta w M. tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz każdego ze skarżących po [...] złotych.

Rada Miasta M. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie określenia górnych stawek opłat w [...] roku za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008, dalej powoływana jako "ustawa") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591). W § 1 uchwały Rada określiła górne stawki brutto (łącznie z podatkiem VAT) opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, które nie zostały zebrane w sposób selektywny. W § 2 – górne stawki brutto (łącznie z VAT), opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów z tym że w ustępie 1 § 2 określone te stawki dla odpadów niewysegregowanych, a w pkt 2 § 2 dla odpadów zebranych selektywnie. W § 3 określono górne stawki za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a w § 4 wskazano, że uchwała obowiązuje do [...] roku, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta (§ 5), wskazano na datę wejścia w życie uchwały (§ 7). Na powyższą uchwałę złożyły skargi: [A] Sp. z o.o. w W. i Przedsiębiorstwo [B] Sp. z o.o. w M. Obie skargi były poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, skierowanymi do Rady Miasta M., odpowiednio z dat [...] roku i [...]roku. Na żądne z tych wezwań Rada Miasta M. nie udzieliła odpowiedzi. Zarządzeniem z dnia 28 października 2008 roku sprawę ze skargi Przedsiębiorstwa [B] połączono ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 1040/08 ze skargi [A] Sp. z o.o. w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa). Skarżąca [A] Sp. z o.o. zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku; art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 155, poz. 1095 z zm.) oraz art. 20 i 22 Konstytucji. Z uwagi na te naruszenia wniosło o stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, że uchwalone górne stawki nie pokrywają kosztów działalności przedsiębiorcy. Są bowiem niższe niż te koszty, a także niższe od dotychczasowej podstawowej stawki, która za odbiór odpadów zmieszanych wynosiła [...] zł za pojemnik 120 dm3, a zgodnie z uchwałą wynosi [...] zł za taki pojemnik (§ 1 pkt 1 uchwały). Zdaniem skarżącej uchwalenie stawek na tak niskim poziomie jest sprzeczne z art. 15 Dyrektywy w Sprawie Odpadów, która nie dopuszcza by koszt odbioru zebranych odpadów ponoszony był w znacznej mierze przez przedsiębiorcę. Nakazanie przedsiębiorcy prowadzenia działalności usługowej poniżej kosztów tej działalności jest naruszeniem zasady swobody działalności gospodarczej, a więc i Konstytucji RP. Skarżąca wskazała na wzrost kosztów jej działalności w związku ze wzrostem tzw. opłaty marszałkowskiej, wzrostem cen paliw, kosztów pracowniczych i inflacją. W jej ocenie przedmiotowa uchwała kosztem przedsiębiorców działających na rynku faworyzuje mieszkańców gminy w czym skarżąca upatruje naruszenia zasad równości (art. 2 i 32 Konstytucji). Mimo obszerności skargi (jej uzasadnienia) nie zawiera ona danych co do rzeczywistych kosztów działalności skarżącej i przeniesienia tych danych na ustalone w uchwale koszty świadczenia usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych, opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych. W skardze Spółki [B] zarzucono naruszenie przez uchwałę art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 z zm.) oraz art. 2 i 17 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej. W jej uzasadnieniu podobnie, jak w skardze [A], podniesiono, że uchwała została wydana tylko z uwzględnieniem interesów mieszkańców, określa ona bowiem wysokość górnych stawek na poziomie poniżej kosztów związanych z działalnością skarżącej. Stawki te nie uwzględniły wysokości minimalnego wynagrodzenia, kosztów przesortowania odpadów, opłaty marszałkowskiej, kosztów paliwa, zakupu worków, amortyzacji taboru samochodowego, kosztów unieszkodliwiania odpadów na składowiskach itp. Mimo tak sformułowanych zarzutów również ta skarga nie przedstawia kosztów działalności skarżącej w tym wysokości wskazanych elementów cenotwórczych niezbędnych do określenia maksymalnej stawki, a nawet samej potencjalnej stawki (górnej) opłaty, która według skarżącej gwarantowałaby jej prawidłową działalność. W konsekwencji zgłoszonych zarzutów skarżąca [B] Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargi (dwie identyczne odpowiedzi) złożonej przez Burmistrza J. R. reprezentującego Gminę M. wniesiono o rozpoznanie skargi i przesłuchanie w charakterze świadka S. Z. Podano, że podjęcie uchwały, zostało poprzedzone pismem skierowanym do firm działających na terenie miasta M., w tym do skarżących, o przedłożenie dwóch stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych zbieranych selektywnie i nie zbieranych selektywnie. Informacje nadesłane przez firmy były znane Radzie przed podjęciem uchwały, a Rada uwzględniła stanowisko tych firm róźnicując górne stawki w odniesieniu do pojemników z uwagi na prowadzoną przez te firmy analizę kosztów właśnie w odniesieniu do pojemników. Zdaniem autora odpowiedzi na skargi uchwała z dnia [...] roku nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Do zadań własnych gminy w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy utrzymanie czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Zadania te realizowane są między innymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Określając stawki opłat rada gminy stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale w § 1 określono górne stawki brutto (obejmujące podatek VAT) opłat za odbiór odpadów komunalnych, które nie zostały zebrane w sposób selektywny, a w § 2 pkt 2 taką samą opłatę dla odpadów zebranych selektywnie. Ustalenie górnej stawki dla odpadów, które nie zostały zebrane selektywnie i niższej stawki górnej dla odpadów zebranych selektywnie jest zgodne z art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy. Ustalone stawki górne nie naruszają art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 roku o cenach. W ocenie Sądu pojęcie "górnych stawek" odpowiada definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę, a w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu tymi podatkami (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach). Określając górną stawkę opłat w § 1 i § 2 pkt 2, a także w § 3 Rada Gminy uwzględniła stawki podatku VAT. Odnośnie spornej w sprawie kwestii ustalenia górnych stawek w § 1, § 2 pkt 2 i § 3 poniżej kosztów prowadzonej przez skarżących działalności to – zdaniem składu orzekającego – skarżący okoliczności tej nie wykazali. W żadnej ze skarg nie przedstawiono analizy kosztów związanych z odbiorem odpadów i nieczystości ani też nie wykazano by informacje przekazane pismami z dnia [...] r. ([A]) i także z [...] r. wraz z kalkulacją stawek opłat ([B]) zostały pominięte przez Radę. W ocenie Sądu podmiot kwestionujący ustalone górne stawki opłat za usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych dla skuteczności swoich zarzutów musi wykazać w jakiej części stawki te naruszają obowiązujące przepisy i na czym te naruszenia polegają. W przeciwnym wypadku taki zarzut, tak jak i zarzuty naruszenia art. 2, 8, 9 i 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, są nieuzasadnione. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji. Powyższa argumentacja jest następstwem faktu, że w ocenie składu orzekającego żaden ze skarżących nie przytoczył zarzutów świadczących o naruszeniu prawa zaskarżoną uchwałą. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami sprawy. W oparciu o tę regułę Sąd stwierdził, że § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W § 2 pkt 1 określono górną stawkę opłat dla odpadów niewysegregowanych, równą połowie opłat ustalonych w § 1 (odpady niesegregowane), ale pochodzących od właścicieli nieruchomości na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów. Takie określenie stawki górnej nastąpiło z naruszeniem powołanego wyżej art. 6 ust. 4 ustawy. Zastosowanie w § 2 pkt 1 uchwały kryterium jest także sprzeczne z treścią art. 6 ust. 4a ustawy, który dopuszcza możliwość zróżnicowania wysokości stawek opłat, jednakże tylko "w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwienia odpadów". Powyższe naruszenie przepisów ustawy z 13 września 1996 roku musiało skutkować w oparciu o art. 147 § 1 ppsa stwierdzeniem nieważności jej § 2 pkt 1, w pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Powracając jeszcze do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 uchwały należy podkreślić, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, będąc objętą hierarchicznością aktów prawnych. Winna zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w tym wynikające z ustaw (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 ppsa (połowa wpisu [...] zł + połowa kosztów [...] zł + opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).