II SA/Gl 102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę.

W dniu [...] r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Miasta Z. na [...] r. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) W uchwale przyjęto program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Miasta Z. na [...] r. stanowiący załącznik (§ 1). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Z., a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z 29 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na opisaną wyżej uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 296) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu Prokurator podkreślił zapisany w § 3 uchwały moment wejścia w życie uchwały - tj. z dniem z podjęcia. Zwrócił uwagę, że tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia, a to czyni uchwałę nieważną. W ocenie skarżącego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też względu podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdy tymczasem zaskarżona uchwała nie została opublikowana. Dalej w uzasadnieniu Prokurator odwołał się do wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie faktu, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podkreślając, iż do takiego ustalenia wystarczy, aby uchwała zawierała co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych. W jego ocenie normy zawarte w kwestionowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zatem przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać ogłoszona na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Prokurator podkreślił, że Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Rażąco w ten sposób naruszyła wskazane powyżej przepisy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r. w podobnej sprawie stwierdzono nieważność § 7 uchwały nr XXXV/512/13 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Miasta Z. na [...]r., który stanowił "uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego". W wyroku tym Sąd stwierdził, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności uchwalony przez gminę nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, wyznaczającym zadania podlegające realizacji. Stąd w kolejnych latach Rada Miasta uchwalając kolejne uchwały w sprawie przyjęcia "Programu opieki..." stanowiła jak w niniejszej uchwale, iż "wchodzi w życie z dniem podjęcia". Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. Prokurator podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawny charakter uchwały podjętej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Realizując to zadanie rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Obligatoryjne treści tej uchwały określa art. 11a ust. 2 cytowanej ustawy. Ustawa przewidując obowiązek corocznego przyjęcia programu w formie uchwały nie stanowi, że akt ten ma status aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta stanowi przyczynę powstałych wątpliwości i rozbieżności w kwalifikowaniu uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wystarczającym powodem do zaliczenia danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest nadanie jej takiego charakteru przez ustawodawcę, wówczas inne jej cechy i treść nie mają znaczenia. Natomiast gdy przewidując podjęcie uchwały w jakiejś sprawie, ustawodawca nie określa jej prawnego charakteru i przynależności do grupy aktów powszechnie obowiązujących, wówczas rozstrzygnięcie kwestii jej normatywnego statusu wymaga odwołania się do argumentów treściowych, a nie formalnych. O charakterze tej uchwały świadczyć może jej ustawowe określenie jako "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi..." Z tej racji uchwała ta wskazuje na zaliczenie jej do aktów planowania. Przy rozstrzyganiu kontrowersyjnej kwestii zwykle zwraca się uwagę na charakter norm zawartych w uchwale, czy są one normami generalnymi i abstrakcyjnymi. Przyznać trzeba, że orzecznictwo w zakresie charakteru przedmiotowej uchwały nie jest jednolite. Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie ma świadomość rozbieżności interpretacyjnych w tym zakresie. Jednakże z tezą, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ma charakter powszechnie obowiązujący, zgodzić się nie można. Aby dany akt normatywny mógł być uznany za prawo miejscowy, musi być aktem powszechnie obowiązującym, tzn. musi być wydany przez właściwy organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (czyli skierowanym do nieokreślonego adresata). Musi wywierać "skutki zewnętrzne" oraz być ogłoszony w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Inaczej mówiąc, przesądzające jest w tej kwestii to, czy dany akt nakłada na oznaczony rodzajowo krąg członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w hipotezie zawartych nim przepisów. Uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt takich norm nie zawiera. Określa ona w istocie jedynie obowiązki jednostek organizacyjnych gminy i innych podmiotów podporządkowanych organizacyjnie (bądź na mocy umów cywilnoprawnych) organowi wykonawczemu gminy. Zatem za akt prawa miejscowego uznana być nie może. Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Wr 686/2, a także innych wyrokach tego sądu powołanych w tym wyroku - tj. z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wr 628/12, z dnia 26 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 621/12, czy z dnia 26 września 2012 r., sygn. II SA/Wr 504/12. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez gminę nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, wyznaczającym zadania podlegające realizacji. Zawarte w tej uchwale normy nie mają charakteru generalnego, stanowiąc swoisty "instruktaż dla obywateli miasta w przypadku zetknięcia się z takimi zwierzętami", poprzez wskazanie podmiotów wykonujących poszczególne czynności. Zadaniem norm powszechnie obowiązujących nie jest dostarczanie informacji i instrukcji dla osób trzecich, ale określenie uprawnień i obowiązków adresatów, wskazywanie powinnego czy należnego zachowania. Niewątpliwie takich norm, skierowanych do mieszkańców miasta, przedmiotowa uchwała nie zawiera. Określa natomiast cele, które gmina ma realizować, wskazuje podmioty biorące udział w realizacji poszczególnych zadań, określa kwoty przeznaczone na te zadania. Jest zatem aktem odnoszącym się do aktywności gminy, związanej z realizacją jej zadań własnych i zasadnie realizacja uchwały została powierzona organowi wykonawczemu gminy- Prezydentowi Miasta Z.. Odmawiając zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego nie ma zatem obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Takie postanowienie uchwały nie znajduje umocowania ani w regulacji art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, ani w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Podobny pogląd wyrażony został także w wyrokach tutejszego Sądu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r. sygn. II SA/Gl 851/12 czy z dnia 10 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1345/13, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. III SA/Lu 463/12. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13 nie stwierdził kategorycznie i jednoznacznie, że uchwała w zakresie corocznego przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest aktem prawa miejscowego. Wskazując na przynależność uchwały do aktów planowania, stwierdził, że jej charakter jako aktu prawa powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Niewątpliwie bowiem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności może mieć zróżnicowany charakter i może zwierać normy o charakterze mieszanym. Z jednej bowiem strony jako akt planowania wewnętrznego - jako program może konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, czyli stanowi plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, co nie stoi na przeszkodzie, by akt taki mógł zawierać także normy powszechnie obowiązując. Jednak w tym konkretnym przypadku analizowanej uchwały takich postanowień uchwala nie zawiera Reasumując należy podkreślić, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwały organu gminy sprzeczna z prawem. W kontekście zapisu ust. 4 tego przepisu podkreślić trzeba, że dla stwierdzenia nieważności danej uchwały niezbędne jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. W przypadku gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności co do charakteru omawianej uchwały - trudno uznać, iż mamy do czynienia w sprawie z istotnym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Z podanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, oddalił skargę.