II SA/Gd 894/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.87.2025.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

1. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) decyzją z 10 marca 2020 r. nakazał panu D. S. (Skarżącemu) rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem – pełniącego funkcję sanitariatu (WC) o wymiarach 1 x 1,5 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. 3. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) decyzją z 30 czerwca 2020 r. utrzymał mocy wskazaną wyżej decyzję PINB. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 lutego 2021 r., II SA/Gd 673/20 oddalił skargę na decyzję WINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2024 r., II OSK 1497/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. 5. PINB upomnieniem z 6 lipca 2020 r. wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. 6. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy z 13 sierpnia 2020 r., wszczynając postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. organ nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. 7. WINB postanowieniem z 3 czerwca 2024 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 13 sierpnia 2020 r., z powodu jego błędnego sporządzenia. 8. Dalej PINB wystawił kolejny tytuł wykonawczy z 27 lutego 2025 r., jednakże z uwagi na błędnie wskazany adres, nie został on Skarżącemu doręczony. W związku z tym organ pierwszy instancji 10 kwietnia 2025 r. wystawił na Skarżącego następny tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z tego samego dnia nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tym tytule. 9. Skarżący wniósł zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. 10. PINB postanowieniem z 26 maja 2025 r. oddalił zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego. WINB postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oddalające zarzuty wobec wszczęcia egzekucji, a następnie zaskarżonym postanowieniem z 29 sierpnia 2025 r. uchylił postanowienie nakładające na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia - w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania obowiązku, wyznaczając jednocześnie nowy termin do 31 grudnia 2025 r. W pozostałym zakresie postanowienie PINB utrzymano w mocy. W uzasadnieniu postanowienia z 29 sierpnia 2025 r. organ odwoławczy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym niż nakaz rozbiórki lub ewentualne wykonanie zastępcze. Kwota grzywny w wysokości 5000 zł nie jest w ocenie WINB nadmiernie dotkliwa. Zdaniem organu drugiej instancji, postanowienie PINB z 10 kwietnia 2025 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, natomiast to czy zobowiązany zapłaci grzywnę zależy wyłącznie od niego. W razie wykonania obowiązku rozbiórki grzywna będzie podlegać umorzeniu. Odnosząc się do treści zażalenia, WINB wskazał m.in., że upomnienie doręczono Skarżącemu 4 sierpnia 2020 r., dlatego nie było konieczności przesłania kolejnego upomnienia. 11. We wniesionej do Sądu skardze, postanowieniu WINB zarzucono rażące naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie przez organ egzekucji administracyjnej, pomimo braku skutecznego przesłania zobowiązanemu w sprawie pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania określonego obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, pomimo iż zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od doręczenia tego upomnienia, zaś skutkiem uchybienia organu obowiązek zobowiązanego nie stał się wymagalny; 2. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 59 § 1 tej ustawy poprzez wszczęcie i prowadzenie przez organ egzekucji administracyjnej, pomimo braku skutecznego przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania określonego obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, pomimo iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia, zaś skutkiem uchybienia organu, który zaniedbał doręczenia zobowiązanemu upomnienia, obowiązek zobowiązanego nie stał się wymagalny; 3. art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wadliwe wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oraz zaniechanie przez organ drugiej instancji uchylenia w całości wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; 4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko zobowiązanemu, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, polegającemu na uprzednim przesłaniu zobowiązanemu pisemnego upomnienia, choć organ działający w demokratycznym państwie prawa powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 1. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. 12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 1. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. 2. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań wyjaśnić należy, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie, Sąd miał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). 3. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie WINB z 29 sierpnia 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 10 kwietnia 2025 r. nakładające na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uchylające to postanowienie w zakresie terminu uiszczenia grzywny i terminu wykonania obowiązku niepieniężnego, co do których organ odwoławczy ustalił nowe terminy. 4. Podstawą prawną kontrolowanych postanowień były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132), dalej jako "u.p.e.a.". Należy więc wyjaśnić, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. 5. Stosownie zaś do art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. 6. Z akt sprawy wynika, że Skarżący jest adresatem decyzji PINB z 10 marca 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z 30 czerwca 2020 r. - nakazującej rozbiórkę wskazanego w niej obiektu budowlanego. Bezspornie również – nałożony obowiązek nie został wykonany. Z akt sprawy wynika również, że organ egzekucyjny skierował do Skarżącego upomnienie z 6 lipca 2020 r., doręczone 4 sierpnia 2020 r. pani I. S. – dorosłemu domownikowi, a także wystawił w dniu 10 kwietnia 2025 r. tytuł wykonawczy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzut braku doręczenia upomnienia stanowi podstawę zarzutu w trybie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. nie zaś podstawę zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego i w dalszej kolejności skargi do sądu. Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy, tj. zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Z uwagi zatem na alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, grzywna nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2024 r., II SA/Gd 370/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). To powoduje, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie dotyczą okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że treść zarzutów wobec prowadzonej egzekucji była przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który wyrokiem z 26 marca 2026 r., II SA/Gd 893/25 oddalił skargę na postanowienie WINB z 27 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.147.2025.MK w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postepowania egzekucyjnego, w ramach którego wydano będące przedmiotem niniejszej sprawy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. 7. Przechodząc natomiast do grzywny w celu przymuszenia, zauważyć trzeba, że jest to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. 8. Co istotne, jak podkreśla się w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego, przy czym grzywna powinna być na tyle dolegliwa, aby zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (zob. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r. II OSK 471/20, z 10 stycznia 2018 r. II OSK 956/17, z 7 grudnia 2011 r. II OSK 1822/10, CBOSA). Ze względu na to, dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny więc każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a ponadto kierować się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Analizując zaś katalog środków egzekucyjnych dla obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy, należy stwierdzić, że grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym z tych środków, w szczególności w kontekście środka, jakim jest wykonanie zastępcze. 9. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że nie tylko koszty wykonania zastępczego, które obciążają zobowiązanego, ale również możliwość umorzenia, zwrotu (w całości lub w części) uiszczonej lub ściągniętej grzywny, czyni ją środkiem mniej uciążliwym od środka, jakim jest wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 10 września 2024 r., II OSK 838/23 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Powyższe powoduje, że grzywna jest najłagodniejszym z dostępnych środków egzekucyjnych przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, co realizuje zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Natomiast, aby omawiany środek nabrał charakteru dyscyplinującego i realizował zasadę celowości egzekucji (art. 7 § 2 u.p.e.a.), nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. 10. Mając to na uwadze Sąd uznał, że orzeczona grzywna jest odpowiednia i adekwatna do zaniechań, jakich dopuszcza się Skarżący, niewywiązujący się z obowiązku nałożonego na niego przez PINB. Jej wysokość uwzględnia wagę naruszenia, a także czas trwania naruszenia prawa oraz czas uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku rozbiórki. To pozwoliło ustalić wysokość grzywny, która będzie na tyle dotkliwa, że przymusi Skarżącego do respektowania nałożonego obowiązku. Jako adekwatne do okoliczności sprawy należy zatem uznać wymierzenie grzywny w połowie najwyższej wysokości, jaka możliwa jest do nałożenia jednorazowo, tj. 5.000 zł (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. 11. Z tych względów Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, w szczególności zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Także przeprowadzone przez organy postępowanie należy uznać za prawidłowe, gdyż w jego toku należycie ustalono stan faktyczny sprawy i istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w konsekwencji czego wykazano, że zostały spełnione przesłanki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. 13. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.