II SA/Gd 892/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2020 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 24 lipca 2020 r. A. z siedzibą w W. wystąpiło do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie istniejącego budynku biurowo-warsztatowego o hale pociągu sieciowego, budowie kanału kontrolnego w projektowanej hali pociągu sieciowego, rozbudowie i przebudowie torowiska kolidującego z planowaną budową hali, rozbudowie i przebudowie instalacji deszczowej na terenie nieruchomości kolidującej z planowaną budową hali, przebudowie istniejącej hali pociągu sieciowego wraz z kanałem kontrolnym w budynku biurowo-warsztatowym, przebudowie kotłowni gazowej w istniejącym budynku biurowo-warsztatowym, przebudowie wewnętrznej instalacji c.o., elektrycznej, wentylacyjnej: roboty towarzyszące – na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w T. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek skarżącej, postępowanie na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił przy tym, że na mocy uchwały nr XLI/368/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu przy ulicy W., w związku z czym w Urzędzie Miejskim podjęto czynności przygotowawcze do opracowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar, którego dotyczy przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu, że jeżeli prace nad planem są na zaawansowanym etapie to uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka zarzuciła organowi niewykazanie sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami przyszłego planu miejscowego oraz naruszenie granic uznania administracyjnego ustalonych przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 15 października 2020 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z uchwały nr XVlII/236/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (Dz. Urz. Woj. z 2020 r. poz. 2166), z którego wynika, że działka nr [...] obr. [...] w T. leży na terenie zamkniętym (w planie oznaczonym symbolem Z2), utworzonym zgodnie z decyzją nr 42 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000 r. Plan miejscowy nie obejmuje swoją regulacją terenów zamkniętych (§ 1 ust. 3 części tekstowej planu). Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych wydaje wojewoda, zatem Prezydent Miasta nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego wskazano, że fakultatywność zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza dowolności jego zawieszenia. Postanowienie o zawieszeniu podejmowane w ramach uznania administracyjnego musi zawierać szczegółowe uzasadnienie. Skorzystanie przez organ z instytucji zawieszenia postępowania jest więc możliwe wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowego planu, a decyzją lokalizacyjną. Zawieszenie postępowania wymaga więc uprzedniego przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych co do zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora. W przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie lub rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją a ustaleniami przyszłego planu, czym naruszył granice uznania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie był Prezydent Miasta a Wojewoda z uwagi na umiejscowienie inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych z całkowitym pominięciem okoliczności, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. została usunięta z wykazu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak analizy okoliczności i materiału dowodowego polegający na ogólnym przyjęciu, że Prezydent Miasta nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bez zbadania okoliczności, zgodnie z którymi działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. została usunięta z wykazu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, 3) w postaci błędu w ustaleniach faktycznych polegających na tym, że: a) organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie uznano Prezydenta Miasta a Wojewodę, b) umiejscowienie inwestycji celu publicznego powinno znajdować się na terenach zamkniętych z całkowitym pominięciem okoliczności, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. została usunięta z wykazu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, a w konsekwencji mających istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. decyzji Nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych wraz z Załącznikiem do decyzji - wykazem działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte z ograniczeniem wykazu do pierwszej strony oraz powiatu, na okoliczność, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. nie znajduje się w tym wykazie, tj. uznania, że teren inwestycji nie stanowi terenu zamkniętego. Ponadto, wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wyeliminowanie z podstawy prawnej orzeczenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że pomimo podzielenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jej stanowiska w zakresie rozważań dotyczących art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zgodzić się z przyjętym przez organ stanowiskiem odnośnie właściwości organu, który niniejszą sprawę powinien rozpoznać, bowiem zgodnie z wykazem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. została usunięta i nie stanowi w dniu rozstrzygania niniejszej sprawy terenu zamkniętego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, kierowanie niniejszej sprawy do Wojewody należy uznać za bezzasadne. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko wyrażone w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Kolegium nie była znana decyzja Ministra Rozwoju i Infrastruktury z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Jednak, jeżeli nawet ustalenie przez Kolegium, że teren inwestycji nadal stanowi teren zamknięty, było wadliwe i nie odpowiadało aktualnemu statusowi tej nieruchomości, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy, gdyż postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania zostałoby i tak uchylone z uwagi na naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy materialnej polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Ponadto, organ zauważył, że wskazanie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organem właściwym w sprawie jest Wojewoda, któremu należy przekazać wniosek inwestora w celu jego rozpatrzenia, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, skutkiem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu jest to, że sprawa lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest już zawieszona i postępowanie winno się toczyć w kierunku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Zarówno w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, jak i przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5.4.2017 r., II GSK 2234/15, Legalis; wyrok NSA z 10.7.2007 r., I OSK 1092/06, Legalis; podobnie wyrok NSA z 26.3.2010 r., I FSK 392/09, Legalis). Natomiast jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 6.4.2016 r., II GSK 2511/14, Legalis, z dnia z 16.2.2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wystarczy zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale konieczne jest określenie, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury, istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchylałby decyzję z powodu naruszenia przez organ prawa formalnego, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2020 r. o zawieszeniu z urzędu na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od złożenia wniosku, tj. do dnia 24 lipca 2021 r., postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie działki nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w T. Podstawą prawną kwestionowanego przez skarżącą Spółkę zawieszenia postępowania wszczętego jej wnioskiem był przepis art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Powyższy przepis przewiduje dodatkową, fakultatywną przesłankę zawieszenia postępowania, której zastosowanie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Z treści zdania drugiego art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że celem zawieszenia postępowania na tej podstawie jest umożliwienie gminie uchwalenia procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tym, podkreślić należy, że fakultatywność zawieszenia postępowania nie jest równoznaczna z dowolnością w działaniu organu, która mogłaby prowadzić do niedopuszczalnego naruszenia granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania w warunkach przewidzianych w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wymaga szczegółowego uzasadnienia obejmującego ustalenie, czy istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z dyspozycją art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. sprzeczność taka skutkowałaby koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej. Z tego powodu, w każdym przypadku przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, na organie orzekającym spoczywa obowiązek po pierwsze, analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego czasu jej zakończenia, a po drugie weryfikacji dokumentacji planistycznej w celu stwierdzenia, czy żądanie wnioskującego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozostaje w kolizji z rozwiązaniami planistycznymi przewidywanymi w projekcie planu dla terenu objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji zawieszając postępowanie lokalizacyjne wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki poza gołosłownym stwierdzeniem o "zaawansowanym etapie" procedury planistycznej, niepopartym jakąkolwiek argumentacją uzasadniającą takie stwierdzenia, nie dokonał żadnej oceny, czy przewidywane w projekcie planu ustalenia dla terenu objętego wnioskiem są inne niż żądania inwestora. Organ I instancji nie wykazał zatem przesłanki zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w postaci niebezpieczeństwa wystąpienia sprzeczności pomiędzy procedowanymi postanowieniami planu a żądaniem inwestora, które w dużej mierze determinuje treść decyzji lokalizacyjnej. Takie postępowanie organu stanowi działanie dowolne, podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które doprowadziło do naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego przedwczesne zastosowanie. W tej sytuacji, w zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, Sąd podzielił stanowisko Kolegium o konieczności wyeliminowania postanowienia o zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego z obrotu prawnego. Powyższe przesądziło o oddaleniu skargi. W obliczu bowiem wskazanych uchybień i ich wpływu na bieg postępowania lokalizacyjnego kwestia wskazania przez Kolegium innego niż Prezydent Miasta organu właściwego do rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...], tj. Wojewody, nie ma znaczenia na kontrolowanym przez Sąd etapie. Zgodzić należy się z Kolegium, że skutkiem kwestionowanego rozstrzygnięcia, Prezydent Miasta, rozpoznając wniosek skarżącej Spółki winien, zgodnie z dyspozycją art. 19 k.p.a., przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy muszą bowiem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Podkreśla to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, z glosą J. Zimmermanna (PiP 1992, Nr 3, s. 108) wskazując, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Wobec tego brak uwzględnienia przez Kolegium okoliczności wyłączenia działki nr [...] z terenów zamkniętych, którą potwierdza dokumentacja dołączona do skargi oraz towarzysząca mu argumentacja, której nie kwestionowało Kolegium, nie wywiera takiego wpływu na wynik sprawy, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, zarzuty skargi zwalczające w istocie wyłącznie tą wadliwość nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podobnie, jak sama treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, odbiegająca od wzorca normatywnego wyznaczonego w art. 138 k.p.a., którą ze względu na odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. na zasadzie art. 144 k.p.a., można było zaakceptować, tym bardziej, że skutkiem uchylenia procesowego postanowienia o zawieszeniu jest wznowienie toku postępowania i procedowanie przez organ I instancji. Sąd rozpoznający sprawę podziela bowiem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2015 r., II OSK 2518/15, w którym wskazano, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium skutkuje tym, że organ I instancji procedując wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zweryfikuje swoją właściwość w aspekcie ujawnionej przez skarżącą Spółkę okoliczności związanej z wyłączeniem obszaru działki [...] z terenów zamkniętych oraz ustali, zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p., czy istnieje potrzeba i możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.