II SA/Gd 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję.

Skarga A. P. – R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 lutego 2015 r., A. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci energetycznej nn 0,4 kV (tj. budowie przyłącza energetycznego 0,4 kV o długości ok 250 m dla przyłączenia do sieci elektroenergetycznej hali produkcyjnej na działce nr [..] w B. o mocy przyłączeniowej 33 kW ze stacji transformatorowej T – 8494) na działce nr [..] i [..] w B., gmina K. Burmistrz decyzją z dnia 5 września 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), ustalił dla wnioskowanego przedsięwzięcia warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego zaznaczając, że charakter planowanej inwestycji stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) oraz wskazując, że planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i zostało uzgodnione z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Wydziałem Komunalnym UM, Starostą - Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa. Od decyzji Burmistrza skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślając, że planowany kabel energetyczny podłączony będzie do stacji transformatorowej posadowionej na należącej do niej nieruchomości i w znacznej części będzie przebiegać przez jej działkę, a ona na to się nie zgadza. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 5 września 2017 r. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy i wskazało, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jest zgodne z przepisami odrębnymi i zostało uzgodnione ze wszystkimi organami, także z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Oddział Terenowy. Kolegium wyjaśniło także, że ewentualna zgoda lub brak takiej zgody strony postępowania co do planowanej inwestycji nie jest wymaganym prawem warunkiem. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca domagała się jej uchylenia zarzucając, że decyzja ta nie jest zgodna z art. 6 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana inwestycja nie służy osiągnięciu celu publicznego, a jedynie ma na celu realizację partykularnych interesów B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dla terenu działek nr [..] i [..], położonych w B., gmina K., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniał wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Z art. 50 ust. 1 tej ustawy bowiem, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia sporną w niniejszej sprawie jest natomiast, czy zamierzenie objęte wnioskiem A. tj. rozbudowa sieci energetycznej nn 0,4 kV polegająca na budowie przyłącza energetycznego 0,4 kV o długości ok 250 m dla przyłączenia do sieci elektroenergetycznej hali produkcyjnej na działce nr [..] w B. o mocy przyłączeniowej 33 kW ze stacji transformatorowej T – 8494, na działce nr [..] i [..] w B., gmina K. stanowi inwestycję celu publicznego. Skarżąca, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów jest zdania, że zamierzenie to nie stanowi inwestycji celu publicznego. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powyższych przepisów wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, Lex nr 519007). Dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 395-396, także wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 520/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak: NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 461/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można więc przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celon publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397 – 398). W sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja należy do katalogu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości budzi natomiast, czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. czy realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny na poziomie gminy, powiatu, czy też województwa. Dla dokonania tej oceny należało również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), definiujące pojęcia: przesyłanie energii, dystrybucja energii, oraz sieci przesyłowe i sieci dystrybucyjne. Powyższych rozważań orzekające w sprawie organy nie dokonały. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest zaś przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto, stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie uzasadniły, dlaczego przyjęły, że charakter planowanej inwestycji stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147). Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, gdzie jednoznacznie kwestionowała charakter planowanej inwestycji wskazując, że stanowić ma ona jedynie przyłącze do hali produkcyjnej położonej na należącej do B. działce nr [..] w B., zatem nie ma służyć lokalnej społeczności, lecz interesom jednego przedsiębiorcy. Z uwagi na niewyjaśnianie sprawy w powyższym zakresie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.