II SA/Gd 808/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr WOP.7722.118.2023.GD w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z dnia 15 czerwca 2023 r., nr PINB.70035.1.3.2022, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał budowę wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 18,48 m2, usytuowanego na działce nr [...], w miejscowości M., obręb Swornegacie, gmina Chojnice, będącego w budowie bez wymaganego zgłoszenia, którego inwestorem jest M. P. (dalej: "Inwestor", "Skarżący"). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postępowanie w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] zostało wszczęte z urzędu, zaś impulsem do jego wszczęcia było m.in. pismo Kierownika Zaborskiego Parku Krajobrazowego z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy na tej działce zlokalizowanej nad Jeziorem [...] na półwyspie [...], na terenie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują przepisy Uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r. Nr 66, poz. 1459 ze zm.). PINB podał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 1 czerwca 2023 r. oględzin ustalono, iż na działce nr [...] (której właścicielami są M. P., M.R., T. R. i B. R.) usytuowany jest wolnostojący, parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 18,48 m2, jest to obiekt o konstrukcji drewnianej, wykonany jako tzw. domek mobilny, z dachem płaskim pokrytym blachą, ustawiony na zarejestrowanej (nr rej. [...]), dwuosiowej przyczepie samochodowej. Całość, przyczepa wraz z "domkiem", jest ustawiona na betonowych kostkach ułożonych bezpośrednio na gruncie i ustabilizowana za pomocą drewnianych belek i stalowych wsporników. W ocenie organu pierwszej instancji usytuowanie zarejestrowanej przyczepy wraz z umieszczonym na niej "domkiem mobilnym" na działce i wykorzystywanie "domku" do celów mieszkalno-rekreacyjnych, wskazuje, że całość nie pełni wyłącznie funkcji pojazdu. Potencjalna możliwość przemieszczania takich obiektów po drogach nie jest ich zasadniczą funkcją, lecz służy temu, aby sytuować je w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką mają pełnić. W dniu oględzin stwierdzono, że w tzw. domku mobilnym umieszczonym na przyczepie trwają prace wykończeniowe. PINB wskazał, że w prowadzonych rejestrach zgłoszeń i pozwoleń na budowę udzielanych przez Starostę Chojnickiego brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej legalnej budowy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania; również Inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających legalność budowy. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany wypełnia dyspozycję przepisów dotyczących budowy obiektów na zgłoszenie, przez co jego budowa wymagała co najmniej dokonania skutecznego zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego). PINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. Jednocześnie PINB poinformował, że zgodnie z art. 48a ust. 1 ww. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć, w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, wniosek o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nałoży, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, ustalonej na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, decyzja taka również będzie wydana w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o jej wstrzymaniu. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 i 16 lit. a Prawa budowlanego, a odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu (która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna) oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Podkreślono, że trwałość związania obiektu z gruntem nie musi oznaczać przy tym stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie o trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy jest on posadowiony na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu, zatem fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji. Za fundament należy zatem uznać każdy element, który przenosi ciężar konstrukcji na grunt. Ponadto fundamenty są też punktowe, tj. stanowią swobodne oparcie budynku na cegłach lub kamieniach. Odnosząc się do kwestii tzw. domku mobilnego, posadowionego na zarejestrowanej przyczepie, PWINB podkreślił, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przyczepa stanowi obiekt budowlany w przypadku gdy została ustawiona na nieruchomości w celu jej użytkowania jako obiektu budowlanego, zatem decydujący jest cel posadowienia przyczepy, tj. funkcja, jaką pełni oraz czas funkcjonowania na nieruchomości. Przyczepa kempingowa może również zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, niezależnie od tego, czy jest technicznie i prawnie przystosowana do poruszania się po drogach. Jednak istotny jest w takim przypadku (określony w zgłoszeniu) czas posadowienia przyczepy jako obiektu tymczasowego. Niewskazanie natomiast w zgłoszeniu terminu rozbiórki (przestawienia) powoduje, że zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w ogóle nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze przytoczone przepisy oraz orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy "domek mobilny" jest budynkiem, gdyż jest trwale związany z gruntem (jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć konstrukcję ustawioną na fundamentach - dwuosiowej przyczepie samochodowej ustawionej na betonowych kostkach i ustabilizowanej za pomocą drewnianych belek i stalowych wsporników). Zdaniem PWINB ww. przyczepa, pomimo zarejestrowania jako pojazd, została ustawiona na nieruchomości w celu jej użytkowania jako obiekt budowlany, tj. wraz z umieszczoną na niej konstrukcją pełni funkcję rekreacji indywidualnej, przy czym nie jest ona obiektem tymczasowym, gdyż jego posadowienie - od lata 2021 r. - trwa powyżej 180 dni (wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego). Wobec tego posadowienie ww. budynku rekreacji indywidualnej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego, wymagało zgłoszenia budowy, czego Inwestor nie dokonał. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nakaz wstrzymania robót został skierowany do M. P. - inwestora przedmiotowego budynku i współwłaściciela. Natomiast uzasadnienie postanowienia organu pierwszej zawiera informację o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, wniosku o legalizację i konieczności naliczenia opłaty legalizacyjnej (w przypadku złożenia takiego wniosku). Końcowo PWNB podniósł, że w uzasadnieniu odniósł się do argumentów zażalenia dotyczących kwalifikacji przedmiotu postępowania, szczegółowo wyjaśniając swoje stanowisko w odniesieniu zarówno do budynków, przyczep i obiektów tymczasowych. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku został naruszony art. 28 Prawa budowlanego, wobec tego konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 tej ustawy, umożliwiając jednocześnie Inwestorowi legalizację przedmiotu postępowania. W skardze na postanowienie organu odwoławczego M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości, podał, że na swojej części działki nr [...] nie prowadził i nie prowadzi żadnej budowy oraz nie posiadał i nie posiada żadnego parterowego budynku rekreacji Indywidualnej. Skarżący wskazał, że na ww. działce oprócz mebli ogrodowych pozwolił swojemu synowi na parkowanie przyczepy ciężarowej o nr rej. [...] wraz z ładunkiem drewnianego kontenera. Zaznaczono, że przyczepa ta jest mobilna, zarejestrowana, ubezpieczona, a jej ładunek jest normatywny i nie zagraża bezpieczeństwu. Skarżący podniósł, że z uwagi na to, iż w polskim prawie nie znajduje zakazu parkowania na własnej posesji takiego pojazdu wnosi o całkowite uchylenie zaskarżonego postanowienia. Do skargi dołączono załączniki dokumentujące pojazd i jego ładunek (opinię techniczną biegłych sądowych w dziedzinie motoryzacji, protokół z wizji lokalnej biegłego sądowego w dziedzinie budownictwa oraz opinię biegłego w dziedzinie bezpieczeństwa w motoryzacji). PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 8 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z 15 czerwca 2023 r. wstrzymujące budowę wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 18,48 m2 oraz informujące Inwestora o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości M., obręb Swornegacie, gmina Chojnice, należącej do M. P., M. R., T. R. i B. R., zaś inwestorem spornego obiektu jest M. P. W sprawie nie jest sporne, że Inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na metalowych wspornikach ustawionych na drewnianych belkach oraz na kołach, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżącego jako sprawcy samowoli i współwłaściciela nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy. Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Wprowadzone tą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W niniejszej sprawie sporny obiekt został posadowiony na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Swornegacie, gmina Chojnice latem 2021 r. Jak już wyżej wskazano dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Inwestora zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał dokonania zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem. W ocenie Sądu stanowiska organów nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołu oględzin z 1 czerwca 2023 r. wynika, że sporny obiekt, będący w istocie obudowaną przyczepą, jest ustawiony kołami na betonowych najazdach, zaś pod całą dolną częścią obiektu zamocowano metalowe wsporniki ustawione na drewnianych belkach. Zdaniem Sądu metalowe podpory ustawione na drewnianych belkach nie zapewniają obiektowi stabilności i trwałości, dlatego nie można ich uznać za fundament. Należy również wskazać, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10, czy z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na metalowych podporach ustawionych na drewnianych belkach, te zaś na betonowych najazdach, czego - jak już wskazano - nie można uznać za fundament w rozumieniu zaprezentowanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na metalowych podporach nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na metalowych podporach, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku metalowe podpory (wsporniki) pełnią jedynie funkcję - jak sama nazwa wskazuje - podpór (czasami izolacji obiektu od podłoża), nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności. Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy, w szczególności nie oceniły należycie metalowych podpór w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na metalowych podporach umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Organy nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Zdaniem Sądu sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązany będzie uiścić Inwestor, jeżeli wyrazi wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3). Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a. wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 180 dni (zgodnie z oświadczeniem Skarżącego został on posadowiony na działce nr [...] latem 2021 r.), a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2021 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na działce dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 15 czerwca 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz Skarżącego od organu administracji publicznej.[pic]