II SA/Gd 798/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (sprawozdawca) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D.B i W.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2025 r., nr SKO Gd/349/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących D.B i W.B kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pani D. B. i Pan W. B. (oboje dalej jako "Skarżący") wnieśli do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 25 lipca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z 25 września 2023 r. na wniosek T. sp.j. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na działce nr [...] w [...], w gminie Ż. [...]. SKO decyzją z 25 lipca 2024 r. uchyliło tę decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymagania ładu przestrzennego określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z 5 grudnia 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości Chwaszczyno, gmina Żukowo. Ustalono następujące parametry inwestycji: linia zabudowy - wg załącznika graficznego; powierzchnia zabudowy - do 15,90 % powierzchni terenu działki; powierzchnia biologicznie czynna: min. 40% powierzchni terenu; szerokość elewacji frontowej projektowanej hali: do 22,6 m +/- 20%; wysokość zabudowy liczona od naturalnych rzędnych terenu - do 9 m; geometria dachu - dach płaski; dopuszczono budowę niezbędnej infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z uchwałą nr LIX/773/2023 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z 9 października 2002 r. z późniejszymi zmianami, teren działki nr [...] został zakwalifikowany jako obszary rozwoju osadniczego i gospodarczego, dla którego funkcje dominujące to m.in. produkcja i magazyny. Burmistrz ustalił, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i podkreślił, że decyzja wydana została po uzyskaniu uzgodnień Starostwa Powiatowego, Zarządu Zlewni, Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej oraz Energa Operator Oddział w Gdańsku. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez Skarżących organ wyjaśnił, że: - różnice w ocenie funkcji terenu wskazane w analizie urbanistycznej przedstawionej przez strony postępowania nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż działki o funkcji mieszkaniowej nadal w tej funkcji jako wiodącej pozostają; - w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna obszaru wokół terenu inwestycji, spełniająca wymogi prawa. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo, za front działki przyjęto część działki przyległej do ul. [...], od której planowany jest wjazd na teren inwestycji. Odcinek ten ma długość 108 m, zatem należało wyznaczyć granice terenu obszaru analizowanego w odległości minimum 324 m od granic działki. Działka nr [...] mieści się w tak określonym obszarze analizowanym, dlatego została uwzględniona w analizie; - teren objęty analizą jest nie tylko obszarem stricte mieszkaniowym, w obszarze analizowanym znalazły się też budynki o funkcji usługowej, przemysłowej, handlowej oraz dwa obiekty magazynowe tożsame z planowanym. Ponadto na działce nr [...], po przeciwnej stronie ul. [...], znajduje się zabudowa usługowa, w tym budynki magazynowe; - najbliższym budynkiem względem terenu planowanej inwestycji jest budynek mieszkalny na terenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Zdaniem Burmistrza nie ma więc podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce inwestycyjnej, gdyż należy wziąć pod uwagę zabudowę znajdującą się na całym obszarze analizowanym. Ustalając parametry zabudowy należało więc mieć na uwadze gabaryty istniejącej zabudowy znajdującej się wzdłuż ulicy [...] i na sąsiednich działkach, tak aby nowa zabudowa nie przytłaczała gabarytami zabudowy istniejącej, a jednocześnie umożliwiała realizację inwestycji. Średni parametr powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla wszystkich budynków wynosi 15,90 %, natomiast dla terenów, na których pojawia się funkcja usługowa, handlowa, przemysłowa lub magazynowa to 25,65 %. Aby nie spowodować istotnych odstępstw od budynku o tożsamej funkcji znajdującym się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji przyjęto średni parametr powierzchni zabudowy, tj. do 15,9 % powierzchni zabudowy. Przyjęcie wskaźnika zabudowy na takim poziomie dla działki o powierzchni 0,68 ha (a nie jak wskazują strony postępowania 1,7 ha) pozwoli na wybudowanie budynku o powierzchni ok 1081 m2, czyli zbliżonego do tego na działce [...]. Z kolei wysokość planowanego budynku magazynowego określono na do 9 m. Tak przyjęty parametr nie narusza istniejącego ładu przestrzennego, gdyż nawiązuje do wysokości zabudowy sąsiedniej. SKO rozpoznając odwołanie Skarżących decyzją z 25 lipca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 5 grudnia 2024 r. Kolegium zauważyło, że z prawidłowo sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, iż front terenu oznaczony na mapie lit. F-A-B wynosi 108 m, zatem jego trzykrotność to 324 m od granic terenu inwestycji i taki obszar przyjęto do analizy uznając go za wystarczający do sporządzenia rzetelnej analizy. Na obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (36 poz., zabudowa mieszkaniowa z funkcją usługową (1 poz.), zabudowa mieszkaniowa z funkcją przemysłową (5 poz.), zabudowa zagrodowa (2 poz.), zabudowa handlowo-usługowa (5 poz.), zabudowa usługowa (1 poz.), zabudowa przemysłowa (2 poz.), zabudowa inna niemieszkalna (2 poz.), zabudowa gospodarcza (towarzysząca zabudowie mieszkaniowej), 1 budynek magazynowy i 1 budynek magazynowo-biurowy. W ocenie Kolegium planowana zabudowa stanowi więc kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, spełniony został zatem decydujący warunek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób dający się pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania, nie ma też uzasadnionych podstaw do przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej, gdyż ustalony prawidłowo stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej datowanej na 15 października 2023 r. wykonanej przez arch. T. S., Kolegium uznało, że dowód ten jest bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec sporządzonej w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z 5 grudnia 2024 r. analizy. SKO wyjaśniło, że w analizie wykazano, iż w obszarze analizowanym znajduje się oprócz zabudowy mieszkaniowej jako dominującej, także zabudowa usługowa, handlowa, przemysłowa i magazynowa. Ponadto wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jak wynika z oceny autorki analizy, funkcja planowanej zabudowy pozostaje w zgodzie z zabudową istniejącą, ponieważ w obszarze analizowanym istnieje zabudowa magazynowa. Nie ma też podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy brać pod uwagę cały obszar objęty analizą. Skarżący w skardze do Sądu na decyzję SKO z 25 lipca 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy zarzucili naruszenie: art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) przez uznanie, że spełnione zostały przesłanki pozytywne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji niespełnienia wymogów dotyczących ładu przestrzennego; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy; art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wskutek dowolnej, a przez to prawnie niedopuszczalnej oceny okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego; przepisów określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności - art. 6 K.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli — art. 8 K.p.a., a także zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a., jak i zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. w związku z zaakceptowaniem wniosków pozbawionych uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, względnie z nim sprzecznych; art. 107 § 3 k.p.a. w związku z tym, że skarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w wymaganej przepisami formie, co przejawia się w zaniechaniu wskazania, co doprowadziło Kolegium do ustaleń popadających w kolizję z powszechnie sprawdzalnymi faktami i dowodami, a także zawiera liczne przemilczenia i pominięcia; zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik postępowania poprzez pominięcie stanowiska Skarżących, według których zaistniałe w sprawie okoliczności wskazują na istnienie konfliktu interesów prywatnych oraz interesu społecznego, a także na pomijanie argumentacji merytorycznej arch. T. S. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o: stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; uwzględnienie uzupełnienia uzasadnienia skargi sporządzonego w formie odrębnego dokumentu podpisanego przez Skarżących oraz mgr inż. arch. T. S., będącego załącznikiem do skargi. W uzasadnieniu skarżący zaznaczyli, że powołują się na swą dotychczasową argumentację, w tym uzasadnienie zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, która zachowuje swą aktualność także dla potrzeb postępowania wszczętego skargą, a co czyni niecelowym ponowne przywoływanie całokształtu tej argumentacji. Skarżący powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które ich zdaniem znajdować powinno zastosowanie w sprawie oraz zarzucili organom bezrefleksyjną aprobatę oceny wyrażonej przez autorkę analizy przy równoczesnym pominięciu przedłożonej przez skarżących opinii mgr inż. arch. T. S. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2–4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. To bowiem wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 442/21; orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 k.p.a. Kluczowe w kontekście rozpoznawanej sprawy jest jednak to, że swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy może wydać wyłącznie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, całe akta administracyjne, ponieważ jest on zobowiązany m.in. sprawdzić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy. Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, ma te same obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 K.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 K.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można mówić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Z dowolną oceną będziemy mieć też do czynienia, jeżeli organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnymi aktami administracyjnymi organu I instancji. Tylko bowiem wtedy, gdy organ II instancji dysponuje całymi aktami administracyjnymi, możliwe jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a., lub też uznanie, że materiał ten wymaga uzupełnienia, w jakim zakresie i czy może tego dokonać organ odwoławczy, czy też konieczne jest ponowienie postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że jak wynika z pisma z 13 stycznia 2025 r., (znajdującego się w aktach sprawy Kolegium), Burmistrz Gminy Żukowo przekazując do SKO odwołanie od wydanej przez siebie w dniu 5 grudnia 2024 r. decyzji o warunkach zabudowy, przekazał do organu odwoławczego akt administracyjne składające się z dwóch teczek. Kolegium zaś przekazując do Sądu skargę przekazało jedynie teczkę nr 2 akt administracyjnych organu I instancji. Odpowiadając na wezwanie Sądu z 16 lutego 2026 r. (k. 86 i 94 akt sądowych) SKO wyjaśniło, że "przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wszystkie akta sprawy, czyli: (skargę, odpowiedź na skargę, akt administracyjne I instancji 1-teczka oraz akta administracyjne SKO 2 teczki)". Na pytanie Sądu czy SKO wydając zaskarżoną decyzję dysponowało dokumentami zawartymi w teczce nr 1, o której mowa w piśmie przekazującym odwołanie – organ II instancji nie odpowiedział (k. 103 akt sądowych). Powyższe oznacza, że SKO wydało zaskarżoną decyzję na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co z przyczyn wcześniej opisanych powoduje konieczność eliminacji takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jak wynika z pisma Burmistrza Gminy Żukowo z 13 stycznia 2025 r., teczka nr 1 zawierała łącznie 34 wskazane w piśmie dokumenty. Wśród nich znajdowały się między innymi: wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, oświadczenie z 11 maja 2023 r., informacje z rejestru gruntów, kolejne uzupełnienia wniosku. Skoro postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, to analiza wniosku jest podstawową czynnością w prowadzonym przez organy postępowaniu, a bez odniesienia się do jego treści i formy niemożliwe jest orzekanie o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określił, co wniosek powinien zawierać, a brak któregokolwiek z jego merytorycznych elementów powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do jego uzupełnienia – art. 64 § 2 K.p.a.). Pominięcie przez SKO części akt sprawy organu I instancji uniemożliwiło temu organowi weryfikację czy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawidłowo złożonym wnioskiem i po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wyklucza możliwość uznania, że przeprowadzone przez SKO postępowanie odpowiada wymogom z art. 7 i 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie pewne jest, że w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brakuje części akt organu I instancji. Na brak ten wskazuje też SKO w przesłanych do Sądu wyjaśnieniach. Przyczyny niedysponowania przez Kolegium częścią akt Burmistrza nie są znane i nie jest rolą Sądu dociekanie powodów takiego stanu rzeczy. Niemniej uznać trzeba, że w sytuacji nieprzekazania całości akt administracyjnych przez organ I instancji, organ odwoławczy jest zobowiązany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wystąpić o ich uzupełnienie, a w przypadku występowania obstrukcji po stronie organu I instancji podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero bowiem mając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy może formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i zupełności tych ustaleń przez organ I instancji. Wydając zatem zaskarżoną decyzję bez dysponowania kompletnymi aktami postępowania pierwszoinstancyjnego, w szczególności bez wniosku i innych dokumentów, na które powoływał się w swojej decyzji organ I instancji, Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r., I SA/Rz 400/18). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 979/18). Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1469/16). Opisana wcześniej wada postępowania organu odwoławczego nie pozwala Sądowi na tym etapie odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi. W tej mierze bowiem to SKO powinno w pierwszej kolejności wydać rozstrzygnięcie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym materiału zgromadzonego przez organ I instancji. Dopiero wyeliminowanie przez Kolegium tej wady postępowania administracyjnego umożliwi Sądowi ewentualną kontrolę wydanej decyzji na tle akt sprawy sporządzonych przez organy administracji na potrzeby rozstrzygnięcia w sprawie spornych warunków zabudowy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od SKO solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 500 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia są dla SKO wiążące, co oznacza, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium w pierwszej kolejności musi wyjaśnić kwestię braku całości akt administracyjnych Burmistrza Gminy Żukowo. Podstawą ponownego orzekania muszą być bowiem m. in. kompletne akta administracyjne organu I instancji.