II SA/Gd 766/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania nakazu odłączenia przyłączy wodociągowych oddala skargę.

D. W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2017 r., podjęte na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (z. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma Zastępcy Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2017 r. stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pismem z dnia 19 lipca 2017 r. D. W. zażądała od Wójta Gminy natychmiastowego uchylenia pozwoleń oraz nakazu odłączenia przyłączy, które zostały dokonane bez jej zgody i wiedzy. Wskazała, że nie wyraża zgody na kolejne podłączenie przyłączy bez wcześniejszego z nią porozumienia, jak też podniosła, że Gmina od lat uchyla się od zawarcia umowy o przejęciu wodociągu. Pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. Zastępca Wójta z upoważnienia Wójta Gminy poinformował wnioskodawczynię o braku prawnej możliwości uchylenia pozwoleń podłączenia przyłączy oraz wydania nakazu odłączenia istniejących przyłączy wodociągowych. W piśmie wyjaśniono też kwestię żądania odpłatnego przejęcia przez gminę wodociągu oraz o prawnych podstawach dla wydawania przez gminę decyzji o przyłączeniu nieruchomości do sieci wodociągowej. Poinformowano skarżącą, że ma możliwość ubiegania się o ochronę swych cywilnoprawnych uprawnień w drodze negocjacji z wykonującymi przyłącza inwestorami, bądź też na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Od tego pisma D. W. złożyła odwołanie. Podała, że gmina lekceważy przysługujące jej prawo własności, a Wójt Gminy wykorzystuje jej nieznajomość prawa. Rozpatrując odwołanie Kolegium przywołało treść przepisu art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wyjaśnił organ, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Do pierwszej grupy można zaliczyć takie sytuacje jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy należy zaliczyć sytuację, w której środek odwoławczy wnosi podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania. Według Kolegium w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia. Organ przywołał art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji. Na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Stwierdzenie to odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, jak o tym mowa w art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Jak stwierdziło Kolegium, zaskarżone pismo Zastępcy Wójta z dnia 14 sierpnia 2017 r. nie posiadało formy decyzji lub postanowienia, od których przysługiwałby środek odwoławczy. Stanowi ono odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r., odnosząc się do argumentów i zarzutów dotyczących wydawania decyzji o przyłączeniu do sieci wodociągowych na wniosek mieszkańców wsi K. Przedmiotowe pismo posiadało według Kolegium charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich praw, ani też obowiązków, w związku z czym nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia. Kolegium zaznaczyło, że niniejsze pismo nie pozostawało w związku z konkretnym, prowadzonym w dacie jego sporządzenia postępowaniem administracyjnym. Z tej przyczyny Kolegium uznało, że skarżącej nie przysługuje przewidziany przepisem art. 127 § 1 k.p.a. środek odwoławczy. W skardze na to postanowienie D. W. zarzuca organowi odwoławczemu brak rzetelności rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wnosi o uchylenie postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca wniosła żądanie do Wójta Gminy o natychmiastowe uchylenie pozwoleń oraz nakaz odłączenia przyłączy, które zostały dokonane bez jej wiedzy i zgody, oświadczając, że nie wyraża zgody na kolejne podłączenie przyłączy, bez wcześniejszego porozumienia. Ponieważ nie widziała innej możliwości rozwiązania sprawy i uregulowania wzajemnych powiązań prywatnych inwestorów w zakresie podłączeń do jej wodociągu, wystąpiłam do Wójta z tym żądaniem w oparciu o art. 155 k.p.a. Jak twierdzi skarżąca nie wskazała przedmiotu zaskarżenia (decyzji), ponieważ takiego nie posiada, działania Wójta Gminy w tej kwestii są załatwiane w innej formie - poprzez wydanie warunków technicznych podłączenia do istniejącej sieci wodociągowej, którą uznaje za gminną. Wydając warunki techniczne przyłączy, wskazuje na konieczność uzyskania zgody właściciela wodociągu. Jednak dokonując odbioru technicznego przyłączy i podpisując umowę o poborze wody, tego warunku Wójt nie dostrzega. Skarżąca od 2007 r. występowała z wnioskiem o odpłatne przejęcie wodociągu, jednak Wójt skutecznie uchylał się od umowy przejęcia wodociągu. Sąd Okręgowy w sprawie sygn. akt [..] stwierdził, że wniosek skarżącej uległ przedawnieniu. Według skarżącej Kolegium niedokładnie przeanalizowało treść pisma Zastępcy Wójta jak również jej argumentów w piśmie skierowanym do Wójta Gminy. Skarżąca podkreśla, że nie wie kto i na jakich warunkach otrzymał prawo do korzystania z jej wodociągu, ponieważ żadne informacje nie zostały jej przekazane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontrolując legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2017 r. sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zasadniczym prawnym aspektem w niniejszej sprawie, który podlega sądowej ocenie legalności jest to, czy zaskarżone w toku instancyjnym pismo z upoważnienia Wójta Gminy - Zastępcy Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2017 r. zawierające opisaną treść jest rozstrzygnięciem, od którego służy odwołanie na podstawie art. 127 k.p.a. Na tak postawione pytania odpowiedź jest negatywna. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przedmiotowe pismo, jak trafnie przyjęło Kolegium, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Według art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast stosownie do treści art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem indywidualna sprawa administracyjna. Do konstytutywnych elementów sprawy administracyjnych należą elementy podmiotowe: adresat sprawy i organ ją rozstrzygający oraz elementy przedmiotowe: norma prawa materialnego podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz stan faktyczny, do którego ta norma ma zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 280/15, LEX nr 2169816). Również brak właściwości do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji stanowiącej niezbędną przesłankę określoną w art. 1 pkt 1 k.p.a. oznacza, że dany organ administracji publicznej nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia o jej istocie. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci charakter sprawy administracyjnej. Jak wyjaśnia się też w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, LEX nr 2404459), na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. NSA odwołał się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, nr 10, poz. 178), według którego "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej." Również w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12 (LEX nr 1240612) NSA stwierdził, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie. Podzielając w pełni przytoczone poglądy judykatury sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że materia, której dotyczy zaskarżone odwołaniem pismo, regulowana jest przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 1 ustawy określa ona zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Zgodnie z art. 2 pkt 20 ustawy - przez zbiorowe odprowadzanie ścieków należy rozumieć działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a pkt 21 stwierdza, że przez zbiorowe zaopatrzenie w wodę należy rozumieć działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 ustawy - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, jednakże na podstawie art. 6 ust. 1 dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Odnotować też trzeba treść art. 6 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Do stosunków cywilnoprawnych mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje jedynie dwie sytuacje, w których organ administracyjny uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej: pierwsza wyrażona w art. 16 ust. 1, który stanowi, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji, druga – w art. 29 dotycząca kary pieniężnej, którą z kolei w aktualnym stanie prawnym wymierza organ regulacyjny (ust. 4). Obowiązki związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków opisane w Rozdziale 2 ustawy realizuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, którym według art. 2 pkt 4 jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Na podstawie art. 19 ustawy rada gminy proceduje i uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będący aktem prawa miejscowego, określający prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Między innymi w regulaminie ustala się warunki przyłączania do sieci, warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 5 pkt 4-6). Jak wynika zatem z przywołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jej materia zasadniczo ma charakter cywilnoprawny, wydawanie decyzji administracyjnych ograniczone jest do dwóch wskazanych przypadków, a warunki techniczne przyłączenia określa regulamin uchwalony przez radę gminy, będący przepisem prawa miejscowego. W tym kontekście zastosowanie przez Kolegium art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, było w niniejszej sprawie w pełni usprawiedliwione. Jak przyjmuje się w doktrynie, odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia, jak prawidłowo uznało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wynika to z faktu, że pismo Zastępcy Wójta Gminy z upoważnienia Wójta tej gminy, z dnia 14 sierpnia 2017 r., stanowiące odpowiedź w formie informacyjnej na pismo skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r., nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, dotyczącej uprawnień bądź obowiązków skarżącej, wynikających z normy prawa materialnego administracyjnego. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Kolegium było zatem zobowiązane do stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Zaskarżone odwołaniem pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej, gdyż sporna sprawa ma charakter cywilnoprawny, jak również brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W konsekwencji należy więc przyjąć, że nie można kwalifikować zaskarżonego odwołaniem przedmiotowego pisma jako jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, dokonanego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przeciwnie, ze względu na jego treść należy uznać, że miało ono charakter czynności materialno-technicznej o wyłącznie informacyjnym walorze. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi są niezasadne i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.