II SA/Gd 709/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium z dnia 10 listopada 1961 r., nr [...].

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia 28 maja 1960 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcele nr [...] i [..] o powierzchni 5147 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [..], stanowiącej własność spadkobierców J. P. Orzeczeniem z 10 listopada 1961 r., nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości: A. P., S. P., J. P., L. P., T. W., H. W. i J. K. odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie 4.604 zł. L. P., T. W., H. W., J. K., A. P., S. P. pismem z dnia 18 listopada 1961 r. wnieśli odwołanie od tego orzeczenia do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z 13 grudnia 1962 r., nr [...], uchyliło orzeczenie odszkodowawcze z 10 listopada 1961 r., nr [..] i jednocześnie przyznało A. P., S. P., J. P., L. P., A. S., J. K., T. W. i H. W. odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 28 maja 1960 r. nieruchomość w wysokości 19.501 zł. Decyzją z 18 stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z 13 grudnia 1962 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 16 lipca 2010 r. nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1777/10, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., wydanym w sprawie I OSK 1188/11, oddalił skargę kasacyjną. Wobec powyższego pozostało nierozpatrzone odwołanie od decyzji odszkodowawczej z dnia 10 listopada 1961 r. W piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. J. W. podtrzymała zaś odwołanie z dnia 18 listopada 1961 r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą, w zakresie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 listopada 1961 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 124/14 po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta wskazał Wojewodę jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda decyzją z dnia 15 maja 2015 r., nr [...] na podstawie art. 120 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282) uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 listopada 1961 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że takie rozstrzygnięcie uzasadnione jest zmianą przepisów materialnoprawnych, na podstawie których sprawa ma zostać rozpoznana. W ocenie Wojewody, odszkodowanie powinno zostać ustalone przez organ I instancji, jakim jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestię odszkodowania, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Prokurator Okręgowy wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie: - art. 153 w zw. z art 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu przez organ odwoławczy wiążącej oceny prawnej, wyrażonej uprzednio w przedmiotowej sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 124/14, w którym wskazano, jakie przepisy prawa materialnego winien zastosować organ odwoławczy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, - art. 6 Kpa w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw i mimo nieobowiązywania przepisu od około 30 lat, - art. 120 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania odwoławczego, tj. listopadzie 1961 r., poprzez wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania mimo braku stanu bezprzedmiotowości, - art. 120 § 2 w zw. z art. 98 i art. 97 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania odwoławczego, poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pod pozorem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, a nadto poprzez umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości mimo braku takiej możliwości na gruncie przepisów obowiązujących w 1961 r., - art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu przepisy aktualnie obowiązującej ustawy. W związku z powyższym Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał skargę za zasadną. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym Wojewoda uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 listopada 1961 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W niniejszej sprawie, co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 124/14 wskazał Wojewodę jako organ właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jako podstawę proceduralną zaskarżonej decyzji wskazano art. 120 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168), zastosowanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.). Z treści art. 13 ust. 1 tejże ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione w dniu 18 listopada 1961 r. Przepis art. 98 Kpa w brzmieniu obwiązującym w dacie wniesienia odwołania stanowił, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z kolei art. 120 Kpa w brzmieniu pierwotnym stanowił w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję, zaś w § 2 upoważnił organ do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Jak z przepisu tego wynika, organ odwoławczy mógł utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jeśli uznał ją za zgodną z prawem lub ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie. W obu wypadkach przedmiot sprawy, jego podstawa prawna były określone przez organ I instancji i jeśli rozstrzygniecie organu I instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy mógł orzec na podstawie pkt 1 § 1 art. 120, zaś gdy wniosek organu I instancji był wadliwy, wbrew dokumentacji sprawy, a ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia, organ odwoławczy miał do zastosowania pkt 2 § 1 art. 120 Kpa. Jeżeli natomiast sprawa nie była wyjaśniona jak należy, z błędnie zakwalifikowanym przedmiotem, a postępowanie dowodowe nie mogło być przez organ odwoławczy przeprowadzone, wówczas organ ten mógł orzec na podstawie art. 120 § 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 1291/13, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu z treści ww. przepisów, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie wynika, że organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i umorzyć postępowania. Takiego rozstrzygnięcia nie wykluczały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w jego pierwotnym brzmieniu, a wręcz przeciwnie taką możliwość przewidywał art. 120 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 98 Kpa. Jednakże uzasadnienia dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie można wywieść z treści wskazanego w uzasadnieniu decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. II SA/Gd 685/12, w którym wskazano jedynie na konieczność zastosowania przepisów obowiązujących w dacie rozpoczęcia postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom organu wejście w życie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie. Przepis stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Przepis ten został zawarty w akcie prawnym, który wywołał jednorazowy skutek w postaci dokonania zmian w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Od dnia wniesienia odwołania doszło do zmiany przepisów materialnych - dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. Już w 1973 r., wprowadzając ww. ustawą o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zmiany w przepisach dotyczących powyższych kwestii, ustawodawca uznał, że zmiany są na tyle istotne, że uzasadniają prowadzenie spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na nowo, czyli powodują konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego od początku (z wykorzystaniem zebranego uprzednio materiału dowodowego), a tym samym stronom ponownie należy zapewnić prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. Sąd podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku licznych zmian stanu prawnego regulującego sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kwestia ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie musi zostać ponownie rozpoznana przez organy obu instancji. Zachodzi tu taka sytuacja, w której organ II instancji – po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mógłby utrzymać w mocy orzeczenia organu I instancji wydanego w tej sprawie w 1961 roku. Utrzymując w mocy to orzeczenie, organ odwoławczy w sposób istotny naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ I instancji orzekał o odszkodowaniu na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast obecnie odszkodowanie musi zostać ustalone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących to zagadnienie. Przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odszkodowawczej, nie została do dnia dzisiejszego zakończona, zatem – stosownie do treści art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", należy ją dalej prowadzić na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi bowiem, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1998 roku), prowadzi się na podstawie jej przepisów. W postępowaniu odwoławczym może natomiast zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa rozpoznawana jest w toku instancji zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Z treści wskazanych przepisów wynika zatem, że niniejsza sprawa musi zostać ponownie rozpatrzona w dwóch instancjach, przy czy Wojewoda słusznie wskazał, podobnie jak skarżący, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy należy stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Również w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia z dnia 19 listopada 2014 r., I OW 124/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako okoliczność bezsporną, że sprawę odszkodowania za ww. nieruchomość należy obecnie prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją w sposób wadliwy umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zmiana przedmiotowej tożsamości sprawy nie oznacza bowiem, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a tylko taka sytuacja uprawniałaby organ do umorzenia postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem strona postępowania ma dalej interes w rozstrzygnięciu sprawy i istnieją normy prawne pozwalające na jej rozpoznanie, to przedmiot sprawy istnieje i brak jest podstaw do umorzenia postępowania. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się treścią tego przepisu, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, jako że niniejsza sprawa musi zostać rozpatrzona ponownie od początku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji właściwemu obecnie w sprawie, tj. Prezydentowi Miasta, wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, który winien rozpoznać ją na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prowadząc postępowanie na podstawie również aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.