II SA/Gd 62/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 25 października 2019 r. nr VI/X/179/19 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia odrzucić skargę.

Stowarzyszenie P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VI/X/179/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 25 października 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą: § 1 Wyraża się zgodę na zbycie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gdańsk, prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu Wejherowskiego, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [..] ha, obr. Z., Gmina Wejherowo, zapisanej w księdze wieczystej KW [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie. § 2 Zbycie nieruchomości opisanej w § 1 nastąpi w drodze darowizny z przeznaczeniem na realizację zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W skardze skarżące Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona uchwała, wraz z odrębnie zaskarżoną uchwałą nr VI/IX/171/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] Z.-N. kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania – uderza w ich podstawowe prawa do przemieszczania się i zawęża już i tak ograniczone możliwości komunikacji, pozbawiając ich możliwości korzystania z drogi stanowiącej dogodne połączenie z Trójmiastem i Wejherowem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały stanowiącej akt wewnętrzny powiatu w zakresie dysponowania mieniem. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 31/23 ze skargi Stowarzyszenia na uchwałę nr VI/IX/171/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. Na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. na pytanie Sądu reprezentująca Stowarzyszenie pani D. J. oświadczyła, wyjaśniając naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, że Stowarzyszenie oraz członkowie społeczności lokalnej i mieszkańcy terenów sąsiadujących zostali pozbawieni uprawnień do korzystania z drogi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej, Sąd nie bada merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego stowarzyszenia do wniesienia skargi. Przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, to jest: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w przepisach szczególnych, bowiem przepis w § 2 zawiera odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Do takich ustaw należy zaliczyć również ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526), zwanej dalej u.s.p., która w kwestii legitymacji skargowej w art. 87 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 87 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Stowarzyszanie P. we własnym imieniu, co jednoznacznie wynika z treści skargi. Wniesienie skargi w imieniu grupy mieszkańców powiatu wymagałoby wyraźnego wskazania, że Stowarzyszenie reprezentuje grupę mieszkańców oraz wskazania tej grupy jak również przedłożenia ich pisemnej zgody na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie, czego również brakuje. Do skargi dołączono wprawdzie 8 stron zawierających podpisy pod tytułem "Pozew zbiorowy o unieważnienie uchwał Rady Powiatu Wejherowskiego nr VI/IX/171/19 i VI/X/179/19", nie wynika jednak z tego dokumentu upoważnienie dla Stowarzyszenia P. do reprezentowania mieszkańców powiatu w postępowaniu ze skargi na przedmiotową uchwałę. W świetle przytoczonego wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p. istnieją dwa warunki zaskarżenia uchwały organu powiatu: po pierwsze, przedmiot uchwały (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie, naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia. Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie przez powiat własności nieruchomości gruntowych stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. Jak wynika z art. 13 ust. 2a ww. ustawy, darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady. Stosownie do art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego przedstawione w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, wedle którego gmina jest również podmiotem prawa publicznego, przez co wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. Pogląd ten odnosi się nie tylko do gminy, ale do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, czyli również powiatu. W gospodarowaniu tym jednostkę samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie samorządowej (u.s.p.) i u.g.n. Ocena zachowania Rady Powiatu, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania tymi przepisami podlega kontroli sądu administracyjnego. Jakkolwiek samo zbycie jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, to jednak podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 87 ust. 1 u.s.p., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjnego: z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20, z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17). Natomiast nie został spełniony drugi z wymienionych w art. 87 ust. 1 u.s.p. warunków, bowiem skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na ww. uchwałę z powodu braku naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. W świetle art. 87 ust. 1 u.s.p., skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; z 3 września 2004 r., OSK 476/04, z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, który to interes musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny lub uprawnienie to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA/2637/02). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie powoływało się na pozbawienie go (jego członków) uprawnienia do korzystania z drogi [...]. Nie jest to jednak uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa. Korzystanie z drogi w okolicznościach tej sprawy stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym. Pozbawienie zatem możliwości korzystania z drogi stanowi o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Nie istnieje bowiem przepis prawny, który dawałby Stowarzyszeniu uprawnienie do korzystania z działki nr [...] obr. Z. w celu przechodu lub przejazdu przez nią, zaskarżona uchwała zatem nie skutkuje pozbawieniem strony takiego uprawnienia. Wyrażenie przez Radę Powiatu zgody na zbycie działki, po uprzednim pozbawieniu jej kategorii drogi powiatowej i wyłączeniu z użytkowania, skutkuje tym, że nie będzie ona wykorzystywana dalej jako droga powiatowa. Wiąże się to niewątpliwie z niedogodnościami dla osób, które dotąd z tej drogi korzystały i którą z różnych powodów uważały za najbardziej dogodne połączenie komunikacyjne z sąsiednimi miejscowościami. Niedogodności te jednak mają charakter faktyczny, nie godząc w sferę prawną strony skarżącej, poprzez np. zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podsumowując, Stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej Stowarzyszenia może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało jego prawo, bądź prawo skonkretyzowanej grupy jego członków. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia strony skarżącej, Sąd na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. oddalił wniosek strony o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 31/23 ze skargi Stowarzyszenia na uchwałę nr VI/IX/171/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomiędzy sprawami III SA/Gd 31/23 i sprawą niniejszą taki związek nie występuje. Sąd nie badał bowiem legalności zaskarżonej w tej sprawie uchwały ze względu na stwierdzenie braku legitymacji skargowej Stowarzyszenia do jej zaskarżenia, co skutkowało odrzuceniem skargi, a więc rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.