II SA/Gd 53/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 listopada 2023 r., nr SKO.420.717.2023 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: odrzucić sprzeciw.

W dniu 4 stycznia 2024 r. Wójt Gminy, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], mocą której uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia 19 października 2023 r., nr [...], ustalającą P.P. wysokość opłaty za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie przy tym z treścią art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę bądź sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą bądź sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie sprzeciw wniesiony został przez Wójta Gminy, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, który działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji i wydał decyzję, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją, zaskarżoną sprzeciwem. Zatem wnoszący sprzeciw organ nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Z kolei, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, że Wójt Gminy nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi ani sprzeciwu do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego (por. postanowienia NSA: z 27 października 2017 r., I OSK 2182/17; z 24 października 2018 r., I OSK 3471/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez Wójta Gminy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niedopuszczalny zasługiwał na odrzucenie. Wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi przesłankę materialno-prawną, powodującą oddalenie sprzeciwu, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, sprzeciw podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wniesienie skargi przez podmiot, który z miejsca nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a., odrzucił sprzeciw.