II SA/Gd 521/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 marca 2026 r. nr SKO.450.72.2026 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 17 grudnia 2025 r. nr GP.6730.95.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego M. M. kwotę 1460 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pan M.M. (dalej jako: "Skarżący" lub "Inwestor") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 25 marca 2026 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący wnioskiem z 3 sierpnia 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Brus (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego dotyczącego dwóch budynków rekreacji indywidualnej zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. Decyzją z 27 września 2022 r. Burmistrz Brus odmówił ustalenia warunków zabudowy da inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 7 listopada 2022 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z 16 marca 2023 r. po raz kolejny Burmistrz Brus odmówił ustalenia warunków zabudowy da inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 27 kwietnia 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], wydzielono 18 parcel wraz z drogami dojazdowymi do tych wydzieleń. Na 7 z nich widoczne są istniejące zabudowania, a na jednej zabudowa jest w realizacji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej zabudowy, podobnie jak do zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], działką nr [...]. Decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Burmistrz Brus ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy da inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wskazana przez Kolegium zabudowa jest zabudową nielegalną, która nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 22 stycznia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia Burmistrzowi. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Starosta Chojnicki pismem poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, że w dniu 16 czerwca 2021 r. Inwestor dokonał zgłoszenia budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...]. W ocenie Kolegium, Burmistrz Brus nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący, ponieważ nie ustalił, czy trzy z tych zabudowań zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zdaniem organu drugiej instancji, jeżeli wynik tego postępowania wyjaśniającego będzie pozytywny, to tej zabudowy nie będzie można uznać za nielegalną i będzie mogła stanowić punkt odniesienia dla toczącego się postępowania. Pismem z 7 czerwca 2024 r. Burmistrz Brus zwrócił się do starosty Chojnickiego o udostępnienie kopii zgłoszenia budowy wraz z mapą dla budowy budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W odpowiedzi Starosta Chojnicki pismem z 18 czerwca 2024 r. poinformował, iż na terenie działki nr [...] Inwestor złożył zgłoszenie budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej zarejestrowane pod znakiem AB.6743.693.2021, na które organ nie wniósł sprzeciwu. Jednocześnie wyjaśnił, że w elektronicznym rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, prowadzonym przez starostwo od 1 stycznia 2005 r., nie zarejestrowano żadnego wniosku dotyczącego inwestycji budowlanej planowanej na działce nr [...]. Pismem z 5 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji wezwał Skarżącego do dostarczenia mapy z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, która będzie wskazywała: obiekty wzniesione na podstawie zgłoszenia złożonego do Starosty Chojnickiego oraz obiekty, dla których toczą się postępowania w Powiatowym Nadzorze Budowlanym w Chojnicach. Odpowiadając na powyższe wezwanie Skarżący wskazał, że trzy budynki rekreacji indywidualnej, które miały powstać na podstawie zgłoszenia nie zostały wybudowane, natomiast dwa budynki przedstawione na załączonej przez niego mapie są budynkami, dla których toczy się postępowanie legalizacyjne. Decyzją z 14 listopada 2024 r. Burmistrz Brus po raz kolejny odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa rekreacji indywidualnej, nie ma więc możliwości określenia dla takiej zabudowy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 20 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że o ile jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., o tyle nie jest dopuszczalne jego poszerzenie w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Analizując zgromadzony w trzykrotnie prowadzonym postępowaniu Burmistrza Brus materiał dowodowy Kolegium uznało, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej, ponieważ nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - budynki powstałe nielegalnie i stanowiące samowolę budowlaną nie mogą być wyznacznikiem dla ustalenia parametrów legalnej zabudowy. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 171/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z 14 listopada 2024 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Burmistrza Brus z 14 listopada 2024 r. nie zawierała części graficznej oraz załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej, a stan ten został zignorowany przez SKO. Zdaniem Sądu, brak części graficznej wydanej przez Burmistrza decyzji odmawiającej Skarżącemu ustalenia decyzji o warunkach zabudowy powoduje stan niemożności weryfikacji prawidłowości określenia terenu planowej inwestycji, natomiast brak wyników analizy nie pozwala na ocenę zasadności wskazanych przez organy administracji powodów odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy – brak graficznego oznaczenia terenu inwestycji oraz brak wskazania wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na kontrolę prawidłowości analizy urbanistycznej w kontekście położenia nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a konsekwencji uniemożliwia ocenę prawidłowości zastosowania przesłanek odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w u.p.z.p. Wadliwość decyzji Burmistrza Brus została powielona przez SKO, które w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci wyników analizy urbanistycznej, natomiast do części graficznej decyzji w ogóle się nie odniosło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą wydać kompletną decyzję administracyjną w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególnym uwzględnieniem wymagań określonych w § 9 rozporządzenia. Decyzją z 17 grudnia 2025 r. organ pierwszej instancji także odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina B. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Brus przywołał dotychczasowy przebieg sprawy oraz dokonał konkluzji, że na działce nr [...] nie ma możliwości legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej, ponieważ nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i tym samym nie ma możliwości spełnienia łącznie wszystkich uwarunkowań objętych art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 6 u.p.z.p. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 25 marca 2026 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Brus z 17 grudnia 2025 r. SKO w uzasadnieniu decyzji przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy i wskazało, że należy przyznać słuszność organowi pierwszej instancji, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji dwóch budynków rekreacji indywidualnej, ponieważ nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem budynki powstałe nielegalnie i stanowiące samowolę budowlaną nie mogą być wyznacznikiem dla ustalenia parametrów legalnej zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył Inwestor, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie dopuszczalne wyłącznie w odniesieniu do obiektów, których funkcja jest taka sama jak funkcja obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do mylnego uznania, że na gruncie ww. przepisu zasadnym było w przedmiotowym przypadku ustalenie granicy analizowanego obszaru jako trzykrotnej szerokości frontu działki; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji powinien dokonywać oceny legalności istniejącej zabudowy, podczas gdy przepis ten wprowadza wymóg dokonania analizy zabudowy istniejącej. Ponadto Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 Konstytucji RP statuujących obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, w której ten sam organ wydawał decyzje pozytywne w tym zakresie przedmiotowym w stosunku do inwestycji położonych na terenie objętym analizą; art. 136, art. 107 § 3 pkt 6, art. 8 i 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Brus, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Jedną z określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest występowanie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowany został, mającym w tej sprawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy wydania warunków zabudowy był brak w obszarze analizowanym legalnej zabudowy rekreacji indywidualnej, co w ocenie organów uniemożliwiło określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, a tym samym związanych z nią parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym miejscu zauważyć należy, że wnioskowane przez Skarżącego warunki zabudowy dotyczą istniejących już nielegalnie obiektów budowlanych i wydawane są na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego. To powoduje, że obowiązkiem organów jest w takim przypadku weryfikacja czy istniejąca już inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji powołały się na brak zabudowy o funkcji rekreacji indywidualnej w obszarze analizowanym. Jednocześnie z analizy urbanistycznej oraz uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, jednak w ocenie organów administracji nie można utożsamiać zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej z zabudową rekreacji indywidualnej. Z takim stanowiskiem organów w pełni zgodzić się nie sposób. Praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga bowiem zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć więc szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyroki NSA z: 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2324/20; https://orzeczenia.nsa.gov.pl; art. 61 Nb 2 (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski, Warszawa 2023; A. Despot - Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61 i powołane tam orzecznictwo). Zgodzić należy się z twierdzeniem, że zabudowa rekreacji indywidualnej da się pogodzić z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zakresie kontynuacji funkcji. Z całą pewnością jest ona natomiast sprzeczna z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyficzną funkcję, związaną z produkcją rolną lub leśną. W opozycji do funkcji zagrodowej stoi funkcja budynku rekreacji indywidualnej, jaką jest wypoczynek okresowy (sezonowy). Niewątpliwie budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Jednakże, choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna co do zasady nie kolidują zatem ze sobą. Jednakże o tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa, można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13; wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20, wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 507/25; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można uznać a priori, że istniejąca, obszarze analizowanym zabudowa rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem Skarżącego inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza powinna udzielić odpowiedzi, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To zaś umożliwi ocenę czy ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez Skarżącego inwestycji jest możliwe w świetle tej regulacji. Podkreślić przy tym należy, że prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa i o jakich parametrach znajduje się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (zob. por. wyroki WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/21 i VII SA/Wa 2682/21, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza powinna zawierać wskazanie wszystkich działek obszaru analizowanego uwzględnionych do określania poszczególnych parametrów zabudowy wraz z parametrami zagospodarowania i zabudowy tych działek, a dowody, na podstawie których określono te parametry, powinny znajdować się w aktach sprawy. Analiza musi przedstawiać wyliczenia dokonane na potrzeby określenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Podobnie z analizy wprost musi wynikać, których działek nie uwzględniono i dlaczego (wraz z podaniem ich parametrów). Niewątpliwie w tej sprawie załączone to decyzji organu pierwszej instancji wyniki analizy wraz z załącznikiem graficznym, takim wymaganiom nie odpowiadają. Kontynuując rozważania na temat analizy urbanistycznej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że przepisy prawa nie wykluczają uwzględnienia w takiej analizie tzw. nielegalnej zabudowy. Przeciwnie, ugruntowane stanowisko judykatury wskazuje, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. W tym miejscu podkreślić także należy, że punktem odniesienia w przypadku ustalania warunków zabudowy jest istniejąca legalna zabudowa, co oznacza, że ustaleń tych nie można dokonywać na podstawie warunków zabudowy wydanych dla niezrealizowanych jeszcze inwestycji na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie sposób zgodzić się także z zarzutami skargi odnoszącymi się do kwestii wyznaczania obszaru analizowanego. Z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że obszar ten wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że możliwe jest powiększenie tego obszaru poza ustalone przez ustawodawcę minimum 50 m, jednakże wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie określonych warunków zabudowy. Jeżeli więc w danej sprawie dochodzi do powiększenia obszaru analizowanego, to poszerzenie tego obszaru powinno być spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, a działania organu w tym zakresie bezwzględnie powinny zostać uzasadnione w analizie (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1332/20; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poszerzenie to może być uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak winno wynikać z okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. W okolicznościach tej sprawy nie oznacza to oczywiście, że powiększenie obszaru analizowanego jest co do zasady wykluczone, niemniej musi ono wynikać z opisanych powyżej powodów, natomiast nie może służyć poszukiwaniu zabudowy mogącej być punktem odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań urbanisty przy sporządzaniu ponownej analizy urbanistycznej w tej sprawie. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Brus, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.). – dalej jako "p.p.s.a." orzekł o ich uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215)., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (960 zł), przy czym ustalając te ostatnie Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz rodzaj i zawiłość sprawy, uznając zasadność zasądzenia dwukrotności stawki minimalnej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wiążą w sprawie organy, co oznacza w szczególności konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnej ze wskazaniami Sądu, z której wynikać będzie, czy objęta wnioskiem zabudowa rekreacji indywidulanej może istnieć w sąsiedztwie znajdującej się w obszarze analizowanym legalnej zabudowy o innej funkcji - w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji i cech zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa. Wyniki przeprowadzonej analizy powinny zostać zaprezentowane w sposób umożliwiający weryfikację dokonanych ustaleń. Dopiero w prawidłowy sposób sporządzona analiza urbanistyczna może być podstawą ponownego wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Stosownie do art. 153