II SA/Gd 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2025 r. nr SKO Gd/163/25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 listopada 2025 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Gniewino decyzją z 4 grudnia 2024 r. ustalił dla M. G. opłatę adiacencką w wysokości 60.504,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M. w gminie G. wynikłej z podziału działki nr [...] w obrębie M. na działki o numerach [...]-[...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Gniewino z 27 czerwca 2024 r. oraz zobowiązał skarżącego do uiszczenia tej opłaty. W uzasadnieniu wskazano, że M. G., właściciel działki nr [...] w obrębie geodezyjnym M. gm. G., wniósł o zatwierdzenie jej podziału na 35 działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Celem podziału było wydzielenie z nieruchomości działek przewidzianych do odrębnego zagospodarowania, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę ustalenia opłaty Wójt przyjął operat szacunkowy sporządzony 31 października 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkową M. P., w którym stwierdzono, że wartość gruntu przed podziałem wynosiła 1.634.820 zł, natomiast po podziale 1.937.340,00 zł. W ocenie Wójta operat szacunkowy wykonany przez biegłą odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wycenę przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, z wykorzystaniem cen przeciętnych kształtujących się na rynku lokalnym. W zależności od grupy analizowanych nieruchomości i dostępności danych, jako rynek lokalny dla nieruchomości przed podziałem przyjęto miejscowości podobne z terenu powiatu w., a w przypadku nieruchomości po podziale - transakcje z miejscowości na terenie gminy G. Czasokres przyjęty w wycenie obejmuje dane zebrane w okresie ostatnich 2 lat do uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Wycenę oparto na analizie cen i cech działek gruntowych podobnych do wycenianej, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęto według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, natomiast stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Oszacowana wartość 1 m2 znalazła się pomiędzy zanotowaną na rynku lokalnym ceną minimalną a ceną maksymalną. Operat szacunkowy jest zdaniem organu wiarygodny, czytelny i zrozumiały, sporządzony został w sposób rzetelny, a prawidłowość dokonanej wyceny nie budzi wątpliwości. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o 302.520,00 zł, zatem opłata adiacencka wynosi 60.504,00 zł, tj. 20% wynikające z § 1 uchwały Nr XVI/151/2007 Rady Gminy Gniewino z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich. Organ zaznaczył, że skarżący przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę został powiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłoszenia wniosków lub żądań, z tego uprawnienia jednak nie skorzystał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z 17 listopada 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przypomniało, że podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Gniewino z dnia 27 czerwca 2024 r., a w wyniku tego podziału powstały działki nr [...]-[...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna 12 lipca 2024 r., zatem do 12 lipca 2027 r. organ administracji publicznej był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna obowiązywała uchwała Nr XVI/151/2007 Rady Gminy Gniewino z 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, określająca stawkę z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału nieruchomości na 20%. Kolegium uznało, że oprócz spełnienia tych przesłanek warunkujących dopuszczalność naliczenia opłaty adiacenckiej, w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość. W tym kontekście wskazano, że istniejąca przed podziałem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] miała powierzchnię 42.999 m2, sklasyfikowana była w ewidencji gruntów jako RIVa, RIVb i RV, zlokalizowana była w M., a w wyniku jej podziału powstały działki o numerach [...]-[...], przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i działki nr [...] i [...] - przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Z operatu wynika, że nieruchomość stanowi przeważnie teren płaski i równy, jest niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta trawą, w jej sąsiedztwie znajduje się pojedyncza zabudowa mieszkaniowa., tereny rolne i leśne, dojazd do niej odbywa się z drogi publicznej - ul. K., posiada bezpośredni dostęp do uzbrojenia: prąd i telekomunikacja. Dla nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębu Mierzyno w gminie Gniewino, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Gniewino nr L/415/2023 z dnia 8 sierpnia 2023 r., który przeznacza: działki od nr [...] do nr [...], nr [...] i nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (3 MNW) działkę nr [...] pod teren drogi wewnętrznej (4 KR). Rzeczoznawca majątkowa dokonując wyceny wartości działki nr [...] poddała analizie transakcje nieruchomości o pow. powyżej 0,3000 ha, przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo - usługową z obszaru gminy G. i terenu gmin wiejskich powiatu w., z okresu od lipca 2022 do lipca 2024. W oparciu o przyjętą próbkę reprezentatywną 7 nieruchomości biegła ustaliła, że cena minimalna wynosi 31,08 zł/m2, cena maksymalna 71,23 zł/m2, a średnia 40,15 zł. Biegła określiła wpływ poszczególnych cech na cenę rynkową nieruchomości, każdej z nich przyporządkowując atrybuty różniące tę cechę i wielkość poprawki korygującej poszczególne różnice. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości przyjęła: lokalizacja i otoczenie 40%, powierzchnia 10%, możliwości uzbrojenia 15%, kształt 15% i dostępność 20%. Dokonując charakterystyki szacowanej nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych biegła ustaliła, że wyceniana nieruchomość ma lokalizację i otoczenie średnie, powierzchnię dużą, możliwości uzbrojenia częściowe, kształt korzystny i dostępność korzystną, lokalizację ogólną lepszą, lokalizację szczegółową lepszą i warunki inwestycyjne lepsze. Po obliczeniu wielkości poprawek biegła ustaliła cenę 1 m2 wycenianej nieruchomości na 38,02 zł, a ostatecznie jej wartość na 1.634.820,00 zł. Rzeczoznawca majątkowa dokonując wyceny wartości powstałych po podziale działek od nr [...] do nr [...] i działki nr [...] poddała analizie transakcje nieruchomości o pow. do 0,2000 ha, przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo - usługową z obszaru gminy G., z okresu od lipca 2022 r. do lipca 2024. W oparciu o przyjętą próbkę reprezentatywną 10 nieruchomości ustaliła, że cena minimalna wynosi 43,34 zł/m2, cena maksymalna 79,89 zł/m2, a średnia 36,55 zł. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości biegła określiła wpływ poszczególnych cech na cenę rynkową nieruchomości, każdej z nich przyporządkowując atrybuty różniące tę cechę i wielkość poprawki korygującej poszczególne różnice. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości biegła przyjęła: lokalizacja i otoczenie 30%, powierzchnia 5%, możliwości inwestycyjne 50% i dostępność 15%. Dokonując charakterystyki szacowanych nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych biegła ustaliła, że wyceniane nieruchomości: - od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] mają lokalizację i otoczenie dobre, powierzchnię korzystną, możliwości inwestycyjne utrudnione i dostępność utrudnioną, nr [...] i nr [...] mają lokalizację i otoczenie dobre, powierzchnię średnią, możliwości inwestycyjne utrudnione i dostępność utrudnioną. Po obliczeniu wielkości poprawek biegła ustaliła cenę 1 m2 wycenianych nieruchomości na: - od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] - 51,08 zł. - nr [...] i nr [...] - 49,25 zł. a ostatecznie ich wartość na 1 797 370,00 zł. Rzeczoznawca majątkowa dokonując wyceny wartości powstałych po podziale działek nr [...] i nr [...] poddała analizie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym z obszaru powiatu w., z okresu od lipca 2022 do lipca 2024. W oparciu o przyjętą próbkę reprezentatywną 11 nieruchomości biegła ustaliła, że cena minimalna wynosi 15,00 zł/m2, cena maksymalna 48,60 zł/m2, a średnia 33,60 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości biegła przyjęła: lokalizacja ogólna 30%, lokalizacja szczegółowa, otoczenie 40%, znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym 30%. Dokonując charakterystyki szacowanych nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych biegła ustaliła, że wyceniane nieruchomości mają lokalizację ogólną dobrą, lokalizację szczegółową, otoczenie mało korzystne, znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym małe. Po obliczeniu wielkości poprawek, biegła ustaliła cenę 1 m2 wycenianych nieruchomości na 18,15 zł a ostatecznie ich wartość na 139.970,00 zł. W oparciu o powyższe rzeczoznawca majątkowa ustaliła wartość działki nr [...] przed podziałem na kwotę 1.634.820,00 zł, a po podziale na kwotę 1.937.340,00 zł. W konsekwencji został stwierdzony wzrost wartości nieruchomości o 302.520,00 zł związany z jej podziałem. Kolegium uznało operat za metodologicznie poprawny, rzetelny i zgodny z przepisami, zawierający wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych. Operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do tego, by ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizowała rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazano, że nieruchomości przyjęte do porównania choć nie są identyczne z nieruchomościami wycenianymi pod względem wszystkich cech decydujących o podobieństwie, to jednak odpowiadają kryterium podobieństwa. Przy tym dobór nieruchomości porównawczych czy wybór cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Zaznaczono, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. M. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 listopada 2025 r. zarzucił naruszenie: 1/ art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w następstwie podziału nieruchomości doszło do rzeczywistego wzrostu jej wartości, podczas gdy wzrost ten nie został wykazany w sposób jednoznaczny, rzetelny i zgodny z przepisami prawa, a ustalenia organu w tym zakresie oparto wyłącznie na wadliwym operacie szacunkowym, bez samodzielnej weryfikacji, czy przesłanka wzrostu wartości w ogóle zaistniała, 2/ art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy może stanowić wystarczającą i wyłączną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo że zawiera on istotne braki i nie spełnia wymogów formalnych oraz merytorycznych przewidzianych dla tego rodzaju dowodu, 3/ art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy rozdziału dotyczącego wyceny nieruchomości, mimo że sporządzony operat szacunkowy nie spełniał wymogów pozwalających na rzetelne i weryfikowalne określenie wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, 4/ art. 150 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie dokonano prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, mimo że z treści operatu szacunkowego nie wynika w sposób jednoznaczny i weryfikowalny, iż przyjęta wycena odpowiada wartości rynkowej w rozumieniu przepisów ustawy, tj. że odnosi się do nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a zastosowane dane, transakcje porównawcze oraz korekty cenowe rzeczywiście pozwalają na określenie wartości rynkowej, a nie jedynie wartości hipotetycznej lub szacunkowej nieweryfikowalnej w realiach rynku, 5/ art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości odpowiada wartości rynkowej w rozumieniu tego przepisu, mimo że z treści operatu nie wynika w sposób jednoznaczny i weryfikowalny, aby określona wartość odzwierciedlała kwotę możliwą do uzyskania w rzeczywistej transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy stronami działającymi z rozeznaniem i bez przymusu, 6/ art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu podejścia porównawczego do określenia wartości rynkowej nieruchomości, mimo że z operatu nie wynika, aby istniały uwarunkowania pozwalające na jego zastosowanie w rozumieniu ustawy, w szczególności nie wykazano w sposób jednoznaczny dostępności wystarczających i rzeczywiście porównywalnych danych rynkowych odnoszących się do nieruchomości podobnych, 7/ art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomości wykorzystane do porównań stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu tego przepisu, mimo że z operatu wynika istnienie istotnych różnic pomiędzy nieruchomościami porównawczymi a nieruchomością wycenianą, a sposób ich uwzględnienia poprzez korekty procentowe nie został powiązany z konkretną analizą rynku, lecz ma charakter opisowy i uznaniowy, 8/ art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wybór podejścia, metody i techniki wyceny został dokonany z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i stanu nieruchomości oraz jej przeznaczenia, mimo że z treści operatu nie wynika, aby dokonano rzeczywistej analizy dostępnych danych rynkowych adekwatnych do przyjętej metody, ani aby wykazano, że zastosowana metoda jest optymalna dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej, 9/ art. 155 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego naruszenie polegające na oparciu wyceny na danych rynkowych, które nie zostały w operacie w sposób pełny i przejrzysty zidentyfikowane co do źródeł oraz nie zostały poświadczone w sposób umożliwiający weryfikację ich rzetelności, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości przyjętych cen i współczynników, 10/ art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sporządzony operat szacunkowy stanowi pełnowartościową opinię o wartości nieruchomości mogącą stanowić podstawę rozstrzygnięcia, mimo że operat nie spełnia wymogów przejrzystości i kompletności, nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania rzeczoznawcy oraz nie umożliwia oceny, w jaki sposób poszczególne cechy i korekty wpłynęły na ostateczny wynik wyceny, 11/ art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ działań zmierzających do usunięcia wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, 12/ art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że operat szacunkowy odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego przepisu, mimo że z operatu nie wynika spełnienie ustawowych wymogów w zakresie sposobu określenia wartości rynkowej, doboru metod i technik wyceny oraz przedstawienia danych w formie umożliwiającej ich weryfikację, a tym samym operat nie realizuje celu delegacji ustawowej polegającego na zapewnieniu jednolitych i sprawdzalnych zasad wyceny, 13/ art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na wydaniu decyzji bez rzetelnej i zgodnej z prawem oceny materiału dowodowego, w szczególności przez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem przepisów prawa oraz bez weryfikacji jego zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi, co doprowadziło do wydania decyzji niemającej oparcia w obowiązujących przepisach prawa, 14/ art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej zgodnie z prawem polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, co skutkowało wydaniem decyzji opartej na niezweryfikowanym materiale dowodowym 15/ art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej polegające na prowadzeniu postępowania w sposób dowolny i niespójny, bez rzetelnego odniesienia się do argumentów strony oraz bez zapewnienia jej przekonania, że sprawa została rozpoznana w sposób obiektywny, bezstronny i zgodny z prawem, 16/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na pozbawieniu strony realnej możliwości odniesienia się do ustaleń operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz do jego znaczenia dla wyniku sprawy, mimo że dowód ten miał kluczowe znaczenie dla treści wydanej decyzji, 17/ art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że operat szacunkowy jednoznacznie i prawidłowo potwierdza wzrost wartości nieruchomości, bez jego merytorycznej weryfikacji metodologii wyceny i doboru nieruchomości porównawczych, 18/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewystarczający i niespełniający wymogów określonych w tym przepisie, polegające na braku jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania organu, co uniemożliwia skuteczną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 17 listopada 2025 r. nr SKO Gd/163/25 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Gniewino z 4 grudnia 2024 r. nr RGIS.3134.5.2024.RJ ustalającą M. G. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. W niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Wójta Gminy Gniewino z dnia 27 czerwca 2024 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym M. gm. G. i decyzja ta stała się ostateczna 12 lipca 2024 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Gminy Gniewino Nr XVI/151/2007 z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2007 r. nr 170, poz. 3648), przewidująca stawkę opłaty w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 26 września 2024 r. Tym samym wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (prawomocna). Odnośnie zaś wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez biegłego operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832), zwane dalej rozporządzeniem. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół wartości dowodowej operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej i stąd też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej k.p.a., i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r., II SA/Łd 166/23). Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). W ocenie rozstrzygających w sprawie organów administracji stanowiący podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej operat szacunkowy sporządzony 31 października 2024 r. wymogi powyższe spełnia. Jak wskazało SKO, biegła prawidłowo przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybiła dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazała dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśniła wybór podejścia, metod i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Prawidłowo również przeanalizowała rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ administracji jest trafna. Podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości stanowiła uchwała Rady Gminy Gniewino nr L/415/2023 z dnia 8 sierpnia 2023 r., która przeznacza działki od nr [...] do nr [...], nr [...] oraz nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a działkę nr [...] pod teren komunikacji drogi wewnętrznej. Operat sporządzono dla stanu nieruchomości przed podziałem na dzień 27 czerwca 2024 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział), a dla stanu po podziale na dzień 12 lipca 2024 r. (dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna). Oceniając wartość dowodową operatu przedłożonego w sprawie Sąd uznał, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, z zachowaniem zasad określonych we wskazanym rozporządzeniu, a przy tym nie zawiera niejasności czy pomyłek, które niweczyłyby jego przydatność dowodową w sprawie. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 78 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 79 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego, co odpowiada § 81 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. W opracowaniu tym biegła dokonała wyboru podejścia porównawczego, metodę porównywania parami. do wyceny nieruchomości. Przyjęte do porównania nieruchomości podobne nie budzą wątpliwości Sądu co do spełnienia wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji tego dokonano wyliczeń, które pozwoliły na ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie zawiera on też niejasności, jest logiczny i kompletny, wobec czego mógł stanowić podstawę do oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości, wskazać należy, że biegła wyraźnie wskazała transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadniła wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Skarżący zarzucił też, że do porównania biegły przyjął nieruchomości, które nie są zbliżone cechami do nieruchomości wycenianej. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. to nie identyczność wskazanych w nim parametrów, a wspólność istotnych cech rynkowych, mająca zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. To więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic - takich, które mogą wpływać na wartość (por. m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2328/14). Rzeczoznawca zaś wyjaśniła w operacie, jakie cechy są istotne z punktu widzenia wyceny tej konkretnej nieruchomości i należały do nich: lokalizacja i otoczenie (40%), powierzchnia (10%), możliwości uzbrojenia (15%), kształt (15%) oraz dostępność (20%). Takie zestawienie cech i wag jest wynikiem analizy preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Dodatkowo, każda z przyjętych do porównania nieruchomości została szczegółowo opisana pod względem jej lokalizacji (obręb oraz gmina), powierzchni, ceny i daty transakcji oraz zaktualizowanej ceny. Dane te pozwalają na weryfikację przyjętych do porównania nieruchomości i w tym zakresie Sąd, podobnie jak organy, nie dopatrzył się nieprawidłowości. Jednocześnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. Strona kwestionuje prawidłowość sporządzonego na zlecenie operatu szacunkowego, jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżący mógłby złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akr I OSK 1908/21). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, leżała po stronie skarżącego. Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, a uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).