II SA/Gd 516/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr WOP.7722.7.2022.EL w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonej egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Z. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 22 kwietnia 2022 r. nr WOP.7722.7.2022.EL, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (PINB) z 10 stycznia 2022 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 18 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nakazał Z. S. rozbiórkę zbiornika na ścieki dwukomorowego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Ż., wybudowanego niezgodnie z warunkami technicznymi, tj.: w odległości 1,4 m od granicy działki drogowej nr [...] w B. Następnie PINB pismem z 15 czerwca 2021 r. wystosował upomnienie, a w dalszej kolejności - w dniu 17 grudnia 2021 r. wydał postanowienie o nałożenie grzywny w wysokości 8000 zł w celu przymuszenia do realizacji rozbiórki, a także wystawił tytuł wykonawczy (nr PINB.518.19.202l.AL z 17 grudnia 2021 r.). Po otrzymaniu wystawionego 17 grudnia 2021 r. tytułu wykonawczego, pismem z 31 grudnia 2021 r. skarżący wniósł zarzuty. Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. PINB oddalił zarzuty wniesione przez Z. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r. nałożonego na Z. S. w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości B., do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu PINB w Kartuzach wyjaśnił, że podstawę prowadzonej przez tut. organ nadzoru egzekucji administracyjnej stanowi ostateczna decyzja z 18 czerwca 2020 r. wydana przez PINB w Kartuzach. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego w ww. decyzji, PINB w Kartuzach w dniu 15 czerwca 2021 r. przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki omawianej inwestycji. Następnie mając na uwadze fakt, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany PINB w Kartuzach wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając 17 grudnia 2021 r. tytuł wykonawczy (doręczony 24 grudnia 2021 r.) i skierował go do egzekucji administracyjnej. Jednocześnie postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. W dniu 3 stycznia 2022 r. wpłynął zarzut strony w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. PINB wskazał, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Przyczyny wniesienia zarzutów zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 § 2 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał organ, Z. S., jako podstawę wniesionych zarzutów wskazał art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku. Zdanie organu, jest on niezasadny. Jak wyjaśnił organ, pojęcie "obowiązku" w rozumieniu powołanego przepisu należy odnieść do obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego tj. obowiązku istniejącego, wymagalnego, którego niewykonanie doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Przesłanka nieistnienia obowiązku wymieniona w tym przepisie obejmuje sytuację, gdy nieistnienie obowiązku spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi po wystawieniu tytułu wykonawczego tj. wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Podkreślił, że organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazana regulacja nie uprawnia organu egzekucyjnego do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej sprowadza się do ustalenia czy obowiązek istnieje. Postępowanie egzekucyjne to czynności organów egzekucyjnych mające na celu wykonanie obowiązków wynikających w aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Organ I instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z 18 czerwca 2020 r., wydanej w trakcie postępowania administracyjnego, który nie został wykonany. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego wyjaśniono, że wydanie postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przewidziane wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., natomiast przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. dotyczy wyłącznie obowiązku umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji tam opisanej tj. uwzględnienia zarzutów. Oznacza to, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 34 ustawy niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nawet wówczas, gdy składający zarzuty wnosi o takie rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. PINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu PWINB w Gdańsku wyjaśnił, że zarzut określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. - nieistnienie obowiązku - oznacza przede wszystkim sytuację, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Obowiązek rozbiórki wynika z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na ścieki dwukomorowego. W wyniku niewykonania obowiązku zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny nie może, w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 u.p.e.a. badać okoliczności, które miały miejsce na etapie postępowania zwykłego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki w chwili wystawienia tytułu wykonawczego było orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym, a zatem zgodnym z prawem, istniała podstawa uprawniająca wierzyciela do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Po ich wystawieniu nie wystąpiły żadne okoliczności przewidziane prawem, które miałyby wpływ na istnienie lub wymagalność obowiązku, objętego tym tytułem wykonawczym. Odnosząc się do argumentów zażalenia, PWINB wyjaśnił, że organ I instancji, jak wynika z akt sprawy, wystosował na podstawie przepisu art. 15 u.p.e.a. upomnienie doręczone 22 czerwca 2021 r. adresatowi, jednak zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zażalenia, PWINB wyjaśnił, że wziął je pod uwagę przy wydaniu niniejszego rozstrzygnięcia. W złożonej na tak wydane postanowienie skardze do sądu podniesiono zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 § 4 pkt 3 lit. A) u.p.e.a. - poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i brak umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego mimo ziszczenia się przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci nieistnienia obowiązku, 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem powołanych przepisów, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawi podanych przez zobowiązanego, w tym zaniechanie przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów zmierzających do wykazania przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci nieistnienia obowiązku. Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego w pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Skarżący wskazał, że okoliczność, jakoby zbiornik na ścieki wybudowany został w odległości 1,4 m od granicy działki drogowej nr [...] w B. jest niezgodna z prawdą, gdyż odległość ta wynosi 2 m. Powyższe wynika wprost z mapy sytuacyjnej z 19 sierpnia 1983 r. znajdującej się w aktach sprawy. Skarżący w piśmie z 31 grudnia 2021 r., stanowiącym zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, złożył wnioski dowodowe (kopia mapy sytuacyjnej z 19 sierpnia 1983 r., oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości B., gm. Ż.) - na okoliczność ustalenia rzeczywistej odległości w jakiej wybudowany został na działce nr [...] w miejscowości B., gm. Ż. zbiornik na ścieki od granicy działki drogowej nr [..] w B. Mimo przedstawienia przytoczonych okoliczności przez zobowiązanego oraz złożenia przez niego wyszczególnionych powyżej wniosków dowodowych organ egzekucyjny odstąpił od przeprowadzenia tych dowodów, czy choćby wnikliwej analizy twierdzeń zobowiązanego uzasadniających jego stanowisko w sprawie, tj. co do nieistnienia obowiązku będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z 17 grudnia 2021 r. Powyższe stanowi jednocześnie o naruszeniu przez organ administracji przepisów postępowania, tj., art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem powołanych przepisów, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy podanych przez zobowiązanego, w tym zaniechanie przeprowadzenia zgłoszonych przez niego dowodów zmierzających do wykazania przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci nieistnienia obowiązku. Co istotne, uwzględniając wyżej wymienione wnioski dowodowe i przeprowadzając rzeczone dowody, organ winien dojść do przekonania, że w prowadzonym przez PINB postępowaniu doszło do sytuacji przewidzianej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku). W świetle ujawnienia powyższych nowych okoliczności i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych PINB w Kartuzach, który wydał decyzję z 15 września 2017 r., skarżący poinformował, że w najbliższym czasie złoży wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji. W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 22 kwietnia 2022 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wniesione przez skarżącego. Na wstępie zauważyć należy, że celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Postępowanie to toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, powoływanej dalej jako u.p.e.a.). Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 2 pkt 1 - 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Ponadto zaznaczyć także należy, że zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Postępowanie administracyjne toczy się więc tylko w ramach zgłoszonych zarzutów, jeśli zostały zgłoszone w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący wniósł zarzuty, we wskazanym w powyższym przepisie, terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. W kontekście natomiast powołanych przez stronę skarżącą argumentów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, że zasadnie oddalono zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Analiza stanowiska strony skarżącej zawarta w piśmie z 31 grudnia 2021 r., w którym zgłoszono zarzuty wskazuje, że jako ich podstawę wskazano przesłankę z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. "nieistnienia obowiązku", a jego uzasadnieniem jest okoliczność, że będący przedmiotem postępowania zbiornik na ścieki został wybudowany w odległości 2 m od granicy działki, nie zaś jak twierdzi organ - 1,4 metra. Oceniając powyższe z punktu widzenia zasadności przesłanek wniesienia zarzutów podzielić należy stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Zobowiązany, podnosząc zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje. Nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie wysłano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana/wysłana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ani też prawidłowości podstaw jego nałożenia. Tym samym też nie jest uprawniony do badania odległości przedmiotowego zbiornika na ścieki od granicy działki nr [...] w B. Ta okoliczność była przedmiotem oceny w postępowaniu naprawczym, które zakończyło się nałożeniem na skarżącego obowiązku poprzez wydanie decyzji z 18 czerwca 2020 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę spornego dwukomorowego zbiornika na ścieki, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B., jako wybudowanego niezgodnie z warunkami technicznymi, tj. w odległości 1,4 metra od granicy działki nr [...]. W tym też postępowaniu należało podnosić okoliczności dotyczące odległości zbiornika od granicy działki i kwestionować ustalenia organu, jeśli skarżący ich nie podzielał. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może natomiast prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Nieprawidłowo jednocześnie skarżący utożsamia "(nie)istnienie obowiązku", nałożonego ostateczną decyzją o rozbiórce z okolicznościami uzasadniającymi jej wydanie, które skarżący kwestionuje, tj. dotyczące odległości od granic działki. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, organy egzekucyjne prawidłowo nie dokonały ustaleń w zakresie odległości ww. zbiornika od granic działki, a co więcej – biorąc pod uwagę treść art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. – wręcz nie mogły tego zrobić, gdyż nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z uwagi na powyższe nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd, analizując wniesioną skargę z urzędu, nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z poszanowaniem zasad ogólnych, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Organy prawidłowo uwzględniły, że wobec skarżącego, po doręczeniu mu decyzji PINB w Kartuzach z 18 czerwca 2020 r. i upomnienia z 15 czerwca 2021 r., wydano tytuł wykonawczy z 17 grudnia 2021 r. (doręczony mu w dniu 24 grudnia 2021 r.). Skarżący nie wykonał przy tym wskazanego w decyzji PINB w Kartuzach z 18 czerwca 2020 r. obowiązku rozbiórki dwukomorowego zbiornika na ścieki, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.