II SA/Gd 507/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Starosty Lęborskiego z dnia 9 maja 2022 r., nr OŚ.6343.11.2022.EWW w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie niepowoływania Komisji Rewizyjnej w S. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza zasądza od Starosty Lęborskiego na rzecz S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Spółka Wodna wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Starosty Lęborskiego z 9 maja 2022 r., nr OŚ.6343.11.2022.EWW, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 3 podjętej na 65. Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 9 maja 2022 r. Starosta Lęborski stwierdził nieważność uchwały Nr 3 podjętej na 65. Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie niepowoływania komisji rewizyjnej w Spółce Wodnej. W uchwale Nr 3, na podstawie § 11 ust. 1 lit. c w związku z § 20 ust. 1 Statutu Spółki Wodnej, Walne Zgromadzenie Członków w § 1 stwierdziło, iż w związku z faktem, że od 13 stycznia 2021 r. Spółka Wodna liczy 10 członków, odstępuje się od powołania Komisji Rewizyjnej na kadencję 2022-2027 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta wyjaśnił, że wezwano spółkę wodną do udzielenia informacji zwrotnej w zakresie przedłożenia listy obecności osób biorących udział w Walnym Zgromadzeniu dnia 7 kwietnia 2022 r. oraz protokołu z głosowania nad uchwałami oraz odpowiedzi na pytanie w jaki sposób będzie sprawowana kontrola nad jej działalnością finansową, oraz kto przejmuje zakres obowiązków dotychczasowej komisji rewizyjnej. Starosta przytoczył stanowisko Dyrektora Biura Pełnomocnika Zarządu Spółki Wodnej, według którego kontrolę finansową nad działalnością wskazanej spółki sprawuje zarząd na podstawie Regulaminu Zarządu, który określa również zakres obowiązków w spółce wodnej. Ponadto wskazano, że organem uchwałodawczym i zarazem kontrolującym wszystkie działania organów spółki jest walne zgromadzenie, niepowołanie komisji rewizyjnej było wolą członków i zgodne z prawem, bowiem z przepisów Prawa wodnego i Statutu Spółki wnika, że komisji rewizyjnej nie trzeba powoływać w przypadku gdy jest nie więcej niż 10 członków. Organ po dokładnym przeanalizowaniu materiału zebranego w sprawie Uchwały nr 3 65. Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie niepowoływania Komisji Rewizyjnej w Spółce Wodnej, stwierdził, iż zapis § 11 ust. 1 lit c w zw. z § 20 ust. 1 Statutu Spółki Wodnej, na który powołuje się w uchwale Walne Zgromadzenie Członków Spółki nie daje podstawy do podejmowania uchwały w sprawie niepowoływania Komisji Rewizyjnej. Niezrozumiałym zdaniem Starosty było również przywołanie terminu "2022-2027", bo jeżeli przyjąć, że odnosi się do następnej kadencji, to nie określono do jakiego organu spółki. Poza tym, w ocenie Starosty, zgodnie z art. 20 Statutu Spółki wynika, że kadencja co do zasady liczy pięć lat, odpowiednio liczonych, a w uchwale podano okres sześcioletni. Wskazano również, że zgodnie z treścią uprzedniej uchwały w tym zakresie kadencja upłynąć miała z chwilą zatwierdzenia sprawozdania finansowego spółki za rok 2022, co nastąpi w 2023 roku. W związku z powyższym organ stwierdził, że uchwałę nr 3 65. Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 roku podjęto bez podstawy prawnej i w trakcie trwania kadencji komisji rewizyjnej wybranej w 2017 roku, co w omawianej sytuacji świadczy o istotnym naruszeniu prawa. Spółka wniosła w konsekwencji od tak wydanej decyzji pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 462 ust. 4 prawa wodnego poprzez jego nieuzasadnione okolicznościami prawa zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały nr 3 65 Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie niepowoływania komisji rewizyjnej, przez co pozbawiono spółkę możliwości działania w zakresie prawa obowiązującego, 2. naruszenie art. 456 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego w związku z § 11 ust. 1 lit c i § 20 ust.1 statutu Spółki poprzez rażącą nadinterpretację prawa i pozbawienie Spółki możliwości rezygnacji z powoływania Komisji Rewizyjnej, w związku z faktem, że liczba członków Spółki nie liczy więcej niż 10 członków, 3. brak uwzględnienia faktu, że zgodnie z treścią art. 456 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego w związku z § 11 ust. 1 lit c i § 20 ust. 1 statutu Spółki, Komisja Rewizyjna przestaje automatycznie, z mocy samego prawa, być organem Spółki Wodnej w przypadku gdy liczy nie więcej niż 10 członków, co świadczy o rażącej ignorancji zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i statutu Spółki, 4. bezzasadne stosowanie do przepisów regulujących działanie spółek wodnych, tj. prawa wodnego i statutu spółki, przepisów prawa handlowego dotyczących sposobu obliczania trwania kadencji i mandatu członka organu, podczas gdy spółki wodne są podmiotami całkowicie odrębnymi od spółek prawa handlowego, w tym w szczególności od spółki z o.o. i spółki akcyjnej, a zasady ich działania regulują wyłącznie przepisy prawa wodnego i statutu, 5. bezzasadne przyjęcie, że prawo wodne czy statut spółki zakłada udzielenie mandatu do pełnienia funkcji w organach spółki (w tym Komisji Rewizyjnej) danym osobom, podczas gdy instytucja mandatu jest nieznana prawu wodnemu, jak też statut Spółki nie wprowadza takiej instytucji, a ponadto statut w § 20 ust. 2 zakłada, tylko i wyłącznie kadencyjność Komisji Rewizyjnej, a nie czas trwania mandatu (w przeciwieństwie do przepisów prawa handlowego, które organ I instancji w sposób nieuprawniony stara się stosować po przepisów prawa wodnego), 6. bezzasadne przyjęcie, że w trakcie trwania kadencji, nie można podjąć uchwały o niepowoływaniu Komisji Rewizyjnej na kolejną kadencję, podczas gdy zakazu takiego przepisy prawa i statutu Spółki nie zawierają, a ponadto z mocy samego prawa, jak i statutu, Komisja Rewizyjna przestaje być organem Spółki, w przypadku gdy liczba jej członków nie przekracza 10, 7. naruszenia § 20 ust. 2 w związku z § 26 ust, 3 statutu Spółki poprzez ignorancję przyjętego w statucie Spółki sposobu obliczania trwania kadencji, tj. od momentu wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji, 8. bezzasadne wiązanie kadencyjności Komisji Rewizyjnej z możliwością podjęcia uchwały o niepowoływaniu Komisji Rewizyjnej na okres kolejnej kadencji, po tym jak zatwierdzono sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji Komisji Rewizyjnej (ostatnim pełnym rokiem obrotowym pełnienia funkcji był rok 2021 a nie jak twierdzi Starosta rok 2022 — Komisja Rewizyjna została powołana uchwałą nr 4 52. Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 22 czerwca 2017r. na pięcioletnią kadencję, trwającą od dnia wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji. Zgodnie z § 26 ust. 3 statutu spółki, rokiem obrotowym jest rok kalendarzowy, zatem ostatnim pełnym rokiem obrotowym pełnienia funkcji był rok 2021, a nie rok 2022. Natomiast kadencja Komisji Rewizyjnej upłynęła w kwietniu 2022 r. z dniem odbycia i zatwierdzenia przez Walne Zgromadzenie sprawozdania finansowego za ostatni pełny rok obrotowy (tj. 2021), 9. niekonsekwencję działania Starosty i wprowadzanie różnych standardów zarówno obliczania kadencji, jak i interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, polegające z jednej strony na tym, że do dnia przedmiotowej uchwały Starosta nie kwestionował i nie miał wątpliwości do sposobu obliczania trwania kadencji (prezentowany przez Spółkę sposób praktykowany jest od samego początku jej istnienia, co nigdy nie spotkało się z jakichkolwiek wątpliwości ze strony Starosty) z drugiej strony na tym, że Starosta nie stwierdził nieważności uchwały nr 5 65. Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. o powołaniu Zarządu na kolejną kadencję, co do której Spółka stosuje takie same zasady, jak do obliczania kadencji Komisji Rewizyjnej, co prowadzi do konkluzji, że Starosta jednocześnie akceptuje i nie akceptuje sposobu obliczania terminu trwania kadencji, 10. błędne pouczenie o ostateczności decyzji i braku możliwości złożenia od niej odwołania, podczas gdy ustawa z dnia 20 lipca 2017r. prawo wodne, nie zawiera przepisu, który by pozbawiał możliwości takiego zaskarżania takiej decyzji, jak chociażby art. 179 ust. 4 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r., która utraciła moc 1 stycznia 2018r., który wprost wskazywał na takie rozwiązanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 462 ust. 4 prawa wodnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 456 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego organem spółki wodnej jest komisja rewizyjna, o ile spółka wodna liczy więcej niż dziesięciu członków. Zgodnie z treścią ust. 2 powoływanego przepisu statut może określać organy spółki wodnej inne niż wymienione w ust. 1 oraz określać warunki, przy których walne zgromadzenie złożone z członków spółki wodnej zostaje zastąpione przez walne zgromadzenie delegatów. Statut spółki wodnej nie stanowi inaczej w w/w kwestii. W związku z powyższym gdy liczba członków spółki wynosi 10 lub mniej, z mocy samego prawa komisja rewizyjna przestaje być organem spółki, bez względu na fakt trwania kadencji. W ocenie skarżącego błędem jest łączenie kadencyjności z okresem istnienia komisji rewizyjnej jako organu. Przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny. W ocenie strony w sprawie bezzasadnie zastosowano do przepisów regulujących działanie spółek wodnych, tj. prawa wodnego i statutu spółki, przepisy prawa handlowego dotyczące sposobu obliczania trwania kadencji i mandatu członka organu spółki, podczas gdy spółki wodne są podmiotami całkowicie odrębnymi od spółek prawa handlowego, w tym w szczególności od spółki z o.o. i spółki akcyjnej, a zasady ich działania regulują wyłącznie przepisy prawa wodnego i statutu. Nie można zatem stosować wzorców dotyczących całkowicie innych podmiotów od spółek wodnych. Powyższa, nieprawidłowa interpretacja prowadzi do bezzasadnego przyjęcia, że prawo wodne czy statut spółki zakłada udzielenie mandatu do pełnienia funkcji w organach spółki (w tym komisji rewizyjnej) danym osobom, podczas gdy instytucja mandatu nie jest w ogóle znana prawu wodnemu, jak też statut spółki wodnej nie wprowadza takiej instytucji i takiego rozróżnienia. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji pominięto także przyjęty w statucie spółki sposób obliczania trwania kadencji, tj. od momentu wyboru do dnia obycia walnego zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji. Skarżący wskazał również, że na niekonsekwencję Starosty polegającą na tym, że do dnia przedmiotowej uchwały nie kwestionował i nie miał wątpliwości odnośnie sposobu obliczania trwania kadencji, praktykowany przez spółkę od początku jej istnienia, co potwierdza brak stwierdzenia nieważności uchwały 5 Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej o powołaniu zarządu na kadencję 2022-2027. Spółka wyraziła sprzeciw wobec bezzasadnego wiązania kadencyjności komisji rewizyjnej z możliwością podjęcia uchwały o jej niepowoływaniu na okres kolejnej kadencji, po tym jak zatwierdzono sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji komisji (ostatnim pełnym rokiem obrotowym pełnienia funkcji był rok 2021, a nie jak twierdzi Starosta rok 2022). Sposób liczenia kadencji jest konsekwencją bezzasadnego stosowania przepisów kodeksu spółek handlowych do prawa wodnego, zamiast statutu spółki, który wyraźnie zdaniem skarżącego tą kwestię reguluje. Dodatkowo w ocenie strony brak prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji świadczy o nieznajomości ustawy prawo wodne lub celowym działaniu mającym na celu pozbawienie spółkę możliwości obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i tym samym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy zwrócić uwagę na zmiany prawne w zakresie nadzoru i kontroli sprawowanych nad spółkami wodnymi, które zaszły na mocy przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625) - dalej przywoływanej jako "Prawo wodne z 2017 r.") względem przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) - dalej przywoływanej jako "Prawo wodne z 2001 r."). W Prawie wodnym z 2001 r. art. 179 ust. 2 stanowił, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Właściwym do orzeczenia o nieważności organu spółki był starosta. O nieważności starosta orzekał w formie decyzji. Zgodnie z 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. decyzja starosty była ostateczna. Na mocy tego przepisu spółka wodna mogła jednakże zwrócić się do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wyczerpaniu tego trybu, stosownie do art. 179 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r. spółce wodnej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Prawo wodne z 2017 r. w art. 462 ust. 3 także ustala, że uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. Zgodnie z art. 462 ust. 4 właściwym do orzeczenia o nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części - jest starosta. Przepis ten - podobnie jak Prawo wodne z 2001 r., zastrzega, że o nieważności starosta orzeka w drodze decyzji. W przeciwieństwie jednak do Prawa wodnego z 2001 r. przepisy Prawa wodnego z 2017 r. nie wskazują, że spółce wodne przysługuje możliwość zwrócenia się do starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej - jak wynika z art. 14 Prawa wodnego z 2017 r. możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można w tym przypadku wywodzić z przepisów k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. - do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wśród organów wymienianych w art. 14 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. znajduje się starosta, jednakże jest on wymieniony w pkt 9, a nie w pkt 3 - 6. W konsekwencji zatem należy uznać, że w postępowaniu przed starostą w sprawach powierzonych mu do rozstrzygania przez Prawo wodne z 2017 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że w przeciwieństwie do Prawa wodnego z 2001 r. - w przepisach Prawa wodnego z 2017 r. ustawodawca nie przewidział wprost możliwości składania przez spółkę wodną skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie (decyzję) starosty. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że spółka wodna została pozbawiona możliwości wnoszenia skargi na decyzję starosty. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skoro zatem w Prawie wodnym z 2017 r. ustawodawca dla rozstrzygnięcia starosty z zakresu nadzoru wyraźnie zastrzegł formę decyzji - to przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, nawet pomimo że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie stosuje się przepisów k.p.a. Wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. ma ponadto ten skutek, że spółce wodnej nie przysługuje środek zaskarżenia na decyzję starosty, co stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. a contrario skutkuje możliwością wniesienia bezpośrednio skargi do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe skargę należało uznać za dopuszczalną i wniesioną w terminie. Natomiast odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 456 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. jednym z organów spółki wodnej jest komisja rewizyjna, o ile spółka wodna liczy więcej niż dziesięciu członków. Stosownie do art. 461 ust. 1 tej ustawy Komisja rewizyjna kontroluje działalność spółki wodnej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że Komisja rewizyjna jest obowiązana do przeprowadzenia kontroli gospodarki finansowej spółki wodnej co najmniej raz w roku, przed walnym zgromadzeniem, i przedstawienia wyników tej kontroli walnemu zgromadzeniu w formie sprawozdania. Z kolei ust. 4 tego artykułu określa, że Komisja rewizyjna jest wybierana na 5 lat, jeżeli statut spółki wodnej nie stanowi inaczej. Odpowiednio w Statucie Spółki Wodnej – dalej jako Statut ustalono, że Komisja Rewizyjna jest organem kontrolnym Spółki, o ile spółka wodna liczy więcej niż dziesięciu członków - § 20 ust. 1 Statutu. Przepis § 20 ust. 2 Statutu stanowi natomiast, że Komisja Rewizyjna składa się z trzech osób wybranych przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki na wspólną 5 letnią kadencję trwającą od momentu wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia ich funkcji. Komisja wybiera spośród siebie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego. Zgodnie natomiast z § 26 ust. 3 Statutu rokiem obrachunkowym w Spółce jest rok kalendarzowy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w dniu podjęcia uchwały nr 3 65. Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej, to jest 7 kwietnia 2022 r., Spółka ta liczyła 10 członków. Zatem w świetle przywołanych wyżej przepisów Spółka nie była obowiązana do powołania Komisji Rewizyjnej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Starosty Lęborskiego prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że wzmiankowaną uchwałę podjęto w trakcie kadencji Komisji Rewizyjnej wybranej uchwałą Nr 4 52 Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodnej z dnia 22 czerwca 2017 r. Jeżeli bowiem stosownie do § 20 ust. 2 Statutu Komisja Rewizyjna powoływana jest na wspólną 5 letnią kadencję trwającą od momentu wyboru do dnia odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ostatni pełny rok obrotowy pełnienia funkcji przez trzy osoby wybrane przez Walne Zgromadzenie spośród członków Spółki, a zgodnie z § 26 ust. 3 Statutu rokiem obrachunkowym w Spółce jest rok kalendarzowy, to stwierdzić należy, że ostatnim pełnym rokiem obrotowym pełnienia funkcji członków Komisji Rewizyjnej powołanych w 2017 r. był rok 2021. Zatem to w momencie odbycia Walnego Zgromadzenia zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za ten rok (co miało miejsce 7 kwietnia 2022 r .) upływała kadencja Komisji Rewizyjnej powołanej w 2017 r. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu uchwała Nr 3 podjęta na 65. Walnym Zgromadzeniu Członków Spółki Wodnej z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie niepowoływania komisji rewizyjnej w Spółce Wodnej nie jest sprzeczna z prawem i statutem. Tym samym stwierdzenie jej nieważności przez Starostę Lęborskiego było niezgodne z prawem. W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.