II SA/Gd 496/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO Gd/6821/22 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.

A. K. i S. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański w przedmiocie usunięcia odpadów. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 6 maja 2021 r. pracownik Urzędu Gminy w Starogardzie Gdańskim w związku z uzyskanymi informacjami, w ramach czynności kontrolnych, dokonał oględzin działki nr [...] położonej w obrębie Ż., Gmina Starogard Gdański, stanowiącej własność A. i S. K. W trakcie czynności ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości zgromadzono znaczne ilości odpadów w postaci mas ziemi niepochodzącej z tej nieruchomości, częściowo zanieczyszczonej odpadami poremontowymi. Powyższą okoliczność potwierdzono także na podstawie danych z geoserwisu GDOŚ w sierpniu 2021 r., gdzie stwierdzono, że na terenie nieruchomości znajdują się odpady w postaci m.in.: pustaków, palet i rur. Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Starogard Gdański wezwał A. i S. K. do usunięcia mas ziemi z terenu nieruchomości albo wskazania, w jakim celu ziemia została zgromadzona i w jakiej ilości. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 lutego 2022 r. państwo K. wyjaśnili, że masy ziemne w postaci ziemi zmieszanej i humusu zgromadzono w celu poprawy warunków agrotechnicznych gruntu, gdyż pod cienką warstwą ziemi powierzchniowej znajduje się drobny piasek. Wskazali ponadto, że materiały budowlane i ich pozostałości należą do właściciela sąsiedniej nieruchomości, na której trwają prace budowlane. Sąsiad zobowiązał się uporządkować teren. Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia działań naprawczych w stosunku do szkody w środowisku, tzn. w powierzchni ziemi działki nr [...], obr. Ż., zawieszając jednocześnie postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Następnie, zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Starogard Gdański powiadomił A. i S. K. o wszczęciu postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W odpowiedzi na zawiadomienie A. i S. K., pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r., zarzucili organowi niepoinformowanie stron o oględzinach przeprowadzonych na terenie ich nieruchomości w dniu 6 maja 2021 r. oraz niezgodne z prawem sfotografowanie nieruchomości. Wskazali na konieczność przeprowadzenia kolejnych oględzin nieruchomości, a także rozprawy administracyjnej w celu zweryfikowania ustaleń organu. Nadto wyjaśnili, że ziemia została nawieziona w celu zniwelowania różnicy poziomów pomiędzy ich działką a działką sąsiednią w celu zapobieżenia potencjalnemu podtapianiu obiektu budowlanego powstałego na terenie ich działki. W ich ocenie działanie polegające na nawiezieniu ziemi było zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 9 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny działki nr [...]. W ich trakcie stwierdzono, że na całej powierzchni działki znajduje się ziemia pochodząca spoza jej terenu. Teren działki, na skutek nawiezienia ziemi został podniesiony od 20 do 160 cm. Państwo K. wyjaśnili, że ziemia była zwożona i przetworzona w celu stworzenia warunków dla planowanego siedliska z ogrodem - sadem, lecz nie posiadają pozwolenia na budowę ani pozwolenia wodnoprawnego. W oględzinach brał udział geodeta, który obliczył objętość ziemi nawiezionej na teren działki. Z jego obliczeń wynika, że objętość ziemi wyniosła 2460,3 m3. W trakcie przesłuchania w dniu 12 września 2022 r. S. K. zeznał, że ziemia była zwożona na teren działki nr [...] od maja 2021 r. na jego polecenie. Nie potrafił wskazać, skąd pochodziła nawieziona ziemia. Nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów. Nie posiada również zezwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na budowę, które uprawniałyby go do nawiezienia ziemi na teren nieruchomości. Zgromadzone na terenie działki odpady w pewnej części zostały wytworzone na terenie działki, tzn. wykonano wykopy pod przyłącze wody. A. i S. K. nie wnieśli o przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie. W piśmie z dnia 11 października 2022 r. A. i S. K. podnieśli, że oględziny nieruchomości z dnia 9 czerwca 2022 r. zostały przeprowadzone niezgodnie z prawem. Pomiary objętości ziemi nie zostały przeprowadzone przy ich udziale. Nadto wskazali, że zapisy zawarte w protokole przesłuchania stron w dniu 12 września 2022 r. nie są zgodne z rzeczywistym przebiegiem przesłuchania. W ich ocenie protokół z oględzin, protokół z przesłuchania stron i obliczenia wykonane przez geodetę nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. Wójt Gminy Starogard Gdański nakazał A. i S. K., jako posiadaczom odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości 2460,3 m3, usunięcie tych odpadów. Odpady miały być wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Obowiązek miał zostać wykonany do dnia 31 marca 2023 r., a odpady należało usunąć w następujący sposób: a) załadować je na środki transportu spełniające wymagania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742) i przetransportować do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia (składowania) tego rodzaju odpadów prowadzonego przez podmiot posiadający zezwolenie właściwego organu na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.); b) przekazać do Urzędu Gminy w Starogardzie Gdańskim, w terminie 14 dni od dnia uprzątnięcia odpadów kopię Karty/Kart Przekazania Odpadów (KPO) wraz z kopią/kopiami faktur/y potwierdzającej/ych uiszczenie opłat/y za przekazanie odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i S. K., wnosząc o jej uchylenie w całości, zakwestionowali w szczególności zapis o obowiązku usunięcia nawiezionych mas ziemi i dostarczenia karty przekazania odpadów. Powołując się na treść przepisu art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach wskazali, że ziemia wywieziona z terenu inwestycji w celu jej czasowego magazynowania, a następnie wykorzystana na terenie inwestycji, nie jest odpadem. Zwożona ziemia została wydobyta w trakcie budowy budynku przy al. J. w Starogardzie Gdańskim i wykorzystana do obsypania budynku. Jako dowód na tę okoliczność przedstawili oświadczenie inwestora. Wyjaśnili ponadto, że aktualnie na terenie działki prowadzone są prace ziemne, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 14 listopada 2022 r. Ponownie zakwestionowali przeprowadzenie kontroli na terenie działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 13 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do tego, czy nawieziona ziemia stanowi odpad. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach pod pojęciem odpadów rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Stosownie natomiast do treści § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) zanieczyszczona gleba i ziemia pochodzące z terenów budów, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej należą do grupy odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, oznaczonej nr 17. Kodem 17 05 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, z włączeniem gleby i ziemi z terenów zanieczyszczonych oraz urobku z pogłębiania. Kodem 17 05 03 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, w tym kamieni, zawierających substancje niebezpieczne. Kodem 17 05 04 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, w tym kamieni, inne niż wymienione w 17 05 03 (załącznik do rozporządzenia). W myśl art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach jej przepisów nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. W trakcie oględzin nieruchomości pracownicy organu pierwszej instancji wykonali fotografie działki nr [...], które zostały załączone do protokołu oględzin. Z fotografii tych wynika, że w skład mas ziemnych nawiezionych na teren nieruchomości wchodzą kamienie oraz odpady z budów lub remontów. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że masy ziemne znajdujące się na terenie tej działki powinny zostać zakwalifikowane jako odpady o kodzie 17 05 04. Strony nie kwestionują, że ziemia została nawieziona na teren działki nr [...], przy czym w trakcie przesłuchania S. K. wskazał, że odbyło się to jego polecenie. Strony nie kwestionowały także, że nawiezione masy ziemne nie pochodzą z terenu działki nr [...]. W trakcie przesłuchania S. K. podał, że nie ma wiedzy na temat, skąd pochodzi nawieziona ziemia. W konsekwencji masy ziemne znajdujące się na terenie działki nr [...] nie podlegają wyłączeniu przewidzianym przez art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z uwagi na fakt, że nie spełniają wymogów wskazanych w tym przepisie, ponieważ są zanieczyszczone i nie zostały wydobyte z terenu przedmiotowej działki. Ustaleń powyższych nie może, zdaniem organu, podważyć załączone do odwołania oświadczenie, zgodnie z którym ziemia nawieziona na działkę nr [...] miała zostać wydobyta z terenu inwestycji budowlanej przy al. J. w Starogardzie Gdańskim a następnie zmagazynowana na działce stron w celu późniejszego przewiezienia jej z powrotem na teren inwestycji i wykorzystania w procesie budowlanym. W ocenie Kolegium, nawet gdyby uznać, że istotnie ziemia ta miałaby posłużyć do ponownego zwiezienia jej na teren, z którego została wydobyta i wykorzystana do obsypania budynku, to na terenie działki nr [...] stanowi ona odpad, bo nie została wydobyta z jej terenu. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji A. i S. K. wyjaśniali, że ziemia została nawieziona na teren działki nr [...] by polepszyć warunki glebowe, następnie zaś podali, że celem nawiezienia ziemi była chęć zniwelowania różnicy w wysokości terenu pomiędzy ich działką a działką sąsiednią i zabezpieczenia gruntu przed zamakaniem. W ocenie Kolegium powyższe wyjaśnienia podważają wiarygodność informacji o planowanym wykorzystaniu mas ziemnych w trakcie budowy prowadzonej poza działką stron. Reasumując Kolegium uznało, że na działce nr [...] znajdują się odpady o kodzie 17 05 04, zaś A. i S. K. są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że załączona do odwołania decyzja zezwalająca na budowę została wydana dopiero w listopadzie 2022 r. Tymczasem ziemia była nawożona co najmniej od maja 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ta w żaden sposób nie uprawnia również skarżących do składowania i magazynowania odpadów na terenie nieruchomości. Kolegium zauważyło również, że okoliczności sprawy nie pozwalają na uznanie, że postępowanie stron w zakresie nawiezienia ziemi na teren działki nr [...] mieściło się w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Wykonana w trakcie oględzin dokumentacja fotograficzna dowodzi, w ocenie Kolegium, że skarżący nie nawieźli ziemi na swoją działkę w celu utwardzenia jej powierzchni. Wysypanie na teren nieruchomości ziemi zmieszanej z kamieniami i pozostałościami po budowach lub remontach nie stanowi utwardzenia gruntu. O utwardzeniu gruntu może być mowa jedynie wówczas, gdy nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie ulegnie usunięciu w rezultacie zwykłego korzystania z podłoża. Za nieuzasadnione uznało Kolegium także zarzuty dotyczące oględzin nieruchomości stron. Organ wyjaśnił, że strony postępowania nie muszą być obecne przy czynnościach biegłego. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego stronom umożliwiono natomiast zapoznanie się z dowodem, jakim jest opinia biegłego oraz wypowiedzenie się co do tej opinii. Poza zakwestionowaniem opinii biegłego, nie strony wskazały żadnego przeciwdowodu, z którego wynikałoby, że wyliczenia przeprowadzone przez geodetę powołanego przez organ pierwszej instancji są wadliwe. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że fotografie wykonane w trakcie oględzin nie przedstawiają ich nieruchomości, stąd brak podstaw do zakwestionowania tych fotografii jako dowodu w sprawie. Ponadto skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, z których wynikałoby, że ustalenia Wójta, poczynione zarówno w trakcie oględzin, jak i w trakcie przesłuchania, są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Końcowo, ustosunkowując się do kwestii braku upoważnienia dla jednego z pracowników do przeprowadzenia oględzin, Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się upoważnienia dla obu pracowników organu pierwszej instancji biorących udział w oględzinach. Zdaniem organu, nawet w sytuacji gdyby jeden z tych pracowników nie miał w dniu oględzin pisemnego upoważnienia do prowadzenia oględzin, to okoliczność ta nie może przesądzać o wadliwości przeprowadzenia dowodu z oględzin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako naruszających prawo i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta, jako naruszających prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) przepisu art. 138 § pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skutkiem czego organ odwoławczy winien uchylić decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie bądź uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, b) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym m. in.: nieuwzględnienie w sprawie, wykonania przez skarżących nałożonego na nich zaskarżoną decyzją obowiązku wywiezienia z ich nieruchomości czasowo zmagazynowanych na ich działce mas ziemi, wydobytych w trakcie prac budowlanych prowadzonych na budowie obiektu M. w Starogardzie Gdańskim, przy ulicy J., gdzie ostatecznie materiał ten został wykorzystany do celów budowlanych, c) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 86 poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących oraz dowodu z dokumentu - oświadczenia inwestorów obiektu M. w Starogardzie Gdańskim, że ostatecznie zmagazynowane czasowo na nieruchomości skarżących masy ziemne zostały powrotnie przewiezione do miejsca ich wydobycia i tamże wykorzystane na cele budowlane, d) naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym zaniechaniu wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przyczyn, braku uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących w sprawie w postaci dokumentu - oświadczenia inwestorów obiektu M. w Starogardzie Gdańskim, w tym wadliwego uznania, że skarżący, nawiezionych mas ziemi nie usunęli, pomimo że zgodnie z treścią oświadczenia inwestorów osiedla M., zmagazynowane czasowo na działce skarżących masy ziemi ostatecznie zostały zwrotnie przewiezione do miejsca ich pierwotnego wydobycia i tamże na cele budowlane zużyte i wykorzystane, co winno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zarzucili ponadto naruszenie przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 pkt.3 ustawy o odpadach poprzez brak jego zastosowania w sprawie, w tym ustalenia i uznania, że w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy zwieziona na teren nieruchomości skarżących, niezanieczyszczona ziemia i inne materiały, wydobyte w trakcie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem osiedla M. w Starogardzie Gdańskim, nie zostały powrotnie wywiezione na miejsce ich wydobycia i w stanie naturalnym nie zostały tamże wykorzystane, co winno skutkować uznaniem, że skarżący wykonali nałożonych na nich obowiązek wywiezienia nawiezionych na działkę mas ziemi, w konsekwencji umorzeniem postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że przedłożone przez skarżących oświadczenie nie dowodzi usunięcia odpadów z terenu działki. Oświadczenie to nie stanowi także dowodu na wykonanie wskazanego w decyzji obowiązku, albowiem w decyzji tej określono, w jaki sposób nałożony obowiązek należy wykonać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach"). Pojęcie odpadu zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że definicja odpadów opiera się wypracowanej w prawie unijnym i polskim "triadzie": pozbycia się, zamiaru pozbycia się oraz zobowiązania do pozbycia się. W ten sposób definicja uwzględnia pojęcie "pozbycia się" występującego w trzech wariantach. Pierwszy dotyczy faktycznej czynności dokonanej przez posiadacza substancji lub przedmiotu, drugi - zamiaru, a trzeci - obowiązku pozbycia się odpadu (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018, s. 81). Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza przy tym substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma również znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, a zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., II OSK 2916/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., II OSK 2642/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 497/18). Zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach nie stosuje się do określonych w tym przepisie przedmiotów i substancji, w tym do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (art. 2 pkt 3 ustawy). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 78/19), a składowanie ziemi na działce innej niż ta, z której ją wydobyto, wyklucza możliwość zastosowania w odniesieniu do tego odpadu wyłączenia ujętego w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/Lu 889/22). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przez pojęcie władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Zgodnie zaś z § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, które weszło w życie z dniem 6 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) zostały zaliczone do odpadów i skatalogowane jako odpad w grupie 17. Zgodnie z § 3 katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, jest zawarty w załączniku do rozporządzenia. W załączniku tym wskazany jest odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 (tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne - np. PCB). Magazynowanie tych odpadów powinno odbywać się w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko, a dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni. W odniesieniu do odpadów o kodach 17 05 04 dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R5 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, nie kwestionowali go także skarżący. Z materiału dowodowego wynika, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na działce nr [...] obręb Ż., Gmina Starogard Gdański, stanowiącej własność A. i S. K. stwierdzono, iż na terenie nieruchomości zgromadzono znaczne ilości odpadów w postaci mas ziemi (kod 17 05 04) nie pochodzących z tej nieruchomości. Dla tej nieruchomości nie została także wydana decyzja uprawniająca do składowania lub magazynowania odpadów, a właściciele nieruchomości wyjaśnili, że zwieziono na działkę ziemię zmieszaną i humus w celu poprawy warunków agrotechnicznych na działce (oświadczenie z dnia 4 lutego 2022 r.- w aktach organu I instancji). W kolejnym oświadczeniu z dnia 25 kwietnia 2022 r. skierowanym do Wójta Gminy Starogard Gdański A. i S. K. wskazali, że zwieziona ziemia służyła zniwelowaniu poziomów pomiędzy działką [...] a działką sąsiednią w celu zapobieżenia podtapianiu obiekty budowlanego, który ma powstać w przyszłości. Po wszczęciu z urzędu postępowania przeprowadzono w dniu 9 czerwca 2022 r. oględziny z udziałem biegłego i właścicieli nieruchomości w trakcie których wykonano dokumentację zdjęciową. Na ich podstawie ustalono, że na teren nieruchomości nawieziono masy ziemi i gleby pochodzące spoza jej terenu i rozprowadzono je na całej powierzchni (3.000 m2). W toku oględzin strony wyjaśniły, że poziom gruntu został podwyższony od 20 cm do 160 cm, a ziemia została zwieziona w celu stworzenia warunków do planowanego siedliska z ogrodem (sadem). Ziemię zwożono od wiosny do jesieni 2021 r. w ilości ok. 140 wywrotek średniego tonażu 14 – 15 ton ziemi o wadze 1,5 Mg/m3. Z oględzin sporządzono protokół wraz z dokumentacją zdjęciową oraz raport z obliczenia objętości mas ziemnych wykonany przez geodetę T. M. Okoliczność nawiezienia mas ziemi potwierdził S. K. w złożonych w siedzibie organu prowadzącego postępowanie wyjaśnieniach w dniu 12 września 2022 r. Potwierdził także, że nie posiada pozwolenia na budowę, pozwolenia wodnoprawnego ani żadnej decyzji uprawniającej do gospodarowania odpadami. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji przyjął, że właściciele nieruchomości A. i S. K. są posiadaczami odpadów o kodzie 17 05 04 tj. gleby i ziemi, w tym kamieni innych niż wymienione w 17 05 04 w ilości 2 460,3 m3 składowanym w miejscu do tego nie przeznaczonym. Ustalenie to zaktualizowało kompetencję przewidzianą w art. 26 ustawy o odpadach do nałożenia określonych w tym przepisie obowiązków. Stosownie do treści art. 26 nakazano posiadaczom odpadów ich usunięcie, określając termin, rodzaj i sposób wykonania obowiązku. W odwołaniu A. i S. K. zakwestionowali nałożony obowiązek usunięcia nawiezionych mas ziemi i dostarczenia karty przekazania odpadów. Odwołujący się wyjaśnili także, przywołując treść art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, że ziemia wywieziona z terenu inwestycji w celu jej czasowego magazynowania, a następnie wykorzystana na terenie inwestycji, nie jest odpadem. Nawieziona ziemia została wydobyta w trakcie budowy budynku przy al. J. w Starogardzie Gdańskim i wykorzystana do obsypania budynku. Na potwierdzenie tej okoliczności odwołujący się przedstawili oświadczenie inwestora. Wyjaśnili ponadto, że aktualnie na terenie działki prowadzone są prace ziemne, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 14 listopada 2022 r. Zakwestionowali przeprowadzenie kontroli na terenie działki. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania i szczegółowo wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia, opisując przebieg postępowania. Ponieważ zarówno postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jak i zaskarżona decyzja uznane zostały za prawidłowe orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd orzekający podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przywoływanym art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 3 pkt 6 ustawy). Jak już wspomniano przez pojęcie odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, a posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Pod pojęciem magazynowania odpadów rozumie się natomiast czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5). Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. W § 2 pkt 17 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, do grupy 17 katalogu odpadów zalicza się odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych - por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., II OSK 1918/16). W niniejszej sprawie ziemia, gleba i kamienie znajdujące się na działce nr [...] obręb Ż., Gmina Starogard Gdański nie zostały wydobyte z terenu tej nieruchomości, ale pochodzą z innej nieruchomości, na której prowadzono inwestycję budowlaną. Wskazują na to ustalenia jakich dokonano w trakcie oględzin nieruchomości należącej do skarżących oraz wielokrotne wyjaśnienia S. K. Na marginesie wskazać należy na niekonsekwencję skarżącego odnośnie celu w jakim nawieziono ziemię (poprawa warunków agrotechnicznych – oświadczenia z 4 lutego 2022 r.; zniwelowanie różnicy poziomów z działką sąsiednią – oświadczenie z 25 kwietnia 2022 r.; stworzenie warunków dla planowanego siedliska – w trakcie oględzin 9 czerwca 2022 r. czy wreszcie w celu czasowego magazynowania i wykorzystania na terenie inwestycji – odwołanie). Z przepisów ustawy o odpadach wynika, że dla kwalifikacji określonych przedmiotów i substancji jako odpad nie ma jednak znaczenia cel ich gromadzenia. Ziemia, gleba i kamienie zgromadzone na działce nr [...] bezsprzecznie pochodziła(-y) z terenu innej nieruchomości, co wykluczało możliwość zastosowania wyłączenia określonego w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/Lu 889/22). Organy administracji publicznej orzekające w sprawie prawidłowo oznaczyły rodzaj odpadów poprzez przypisanie stwierdzonym na działce odpadom właściwego kodu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Wskazano termin usunięcia odpadów, a także sposób ich usunięcia. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że (jak wskazują skarżący) znajdująca się na ich nieruchomości ziemia nie stanowi odpadu, bowiem strony jedynie czasowo ją przechowały z zamiarem wykorzystania na cele budowlane. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi przez jej posiadacza lub innym podmiot nie może powodować, że przestaje być odpadem (zob. powołane wcześniej orzeczenia sądów administracyjnych). Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane prawidłowo. Według art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do treści art. 26 ust. 2 w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zatem warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, to po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, a także wskazanie ich rodzaju i sposobu usunięcia wraz z terminem. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane w toku postępowania administracyjnego. Spełniły się wszystkie przesłanki do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, tj. (1) na terenie objętym decyzją zgromadzono odpady o kodzie 17 05 04 (2) były one składowane w miejscu do tego nie nieprzeznaczonym oraz (3) istniał (i istnieje) podmiot zobowiązany do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacze odpadów) – A. i S. K. Materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zarzuty skargi należy uznać w całości za nieuzasadnione. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. W sprawie nie zachodziło wyłączenie, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, co zostało już wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu. Nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Skarżący przez cały czas brali udział w postępowaniu, byli informowani o wszystkich czynnościach jakie zostały podjęte i składali wielokrotnie wyjaśnienia. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Jedyne uchybienie jakie można przypisać organowi odwoławczemu dotyczy braku wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn braku uwzględnienia wniosku dowodowego z przesłuchania skarżących oraz dowodu z dokumentu – oświadczenia inwestorów obiektu M. [...] w Starogardzie Gdańskim. Dowody te miały potwierdzić, że zmagazynowane czasowo masy ziemi "zostały powrotnie przewiezione do miejsca ich wydobycia i tamże wykorzystane na cele budowlane", co prowadzić miałoby do umorzenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, uchybieniu temu nie można przypisać charakteru istotnego, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy. O ile organ administracji publicznej, tak I jak i II instancji, powinien ustosunkować się do wniosku o przeprowadzenie dowodu, o tyle brak stanowiska organu w tej kwestii nie może "automatycznie" przesądzać o wadliwości decyzji. Istotne jest bowiem czy okoliczności mające być przedmiotem dowodu mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych, naruszenie przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, prowadzi do uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie poddanej sądowej kontroli, okoliczność "tymczasowego magazynowania" ziemi przez skarżących, a następnie wykorzystania jej na terenie inwestycji M. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że z momentem wydania (w zasadzie doręczenia) przez organ I instancji decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, strona staje się zobowiązana do zachowania zgodnego z jej treścią. Decyzja ta wyznacza bowiem adresatowi wzorzec nakazanego zachowania. Innymi słowy, decyzja taka stwierdza, że jej adresat (strona) musi zachować się w określony sposób (por. M. Bogusz, W sprawie pojęcie wykonalności decyzji administracyjnej, Gdańskie Studia Prawnicze, t. VII, 2000, s. 98). Zaznaczyć należy, że uwagi te dotyczą także decyzji nieostatecznej. Już bowiem ta decyzja kształtuje sytuację prawną adresata, chociaż może to może jeszcze, w związku z postępowaniem odwoławczym, ulec zmianie. Powyższe prowadzi do wniosku, że adresat decyzji wydanej na postawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie może w dowolny [inny niż wskazany w decyzji] sposób odpadów tych usunąć. Analizowana kwestia wiąże się z zagadnieniem wykonania przez adresata decyzji nieostatecznej. Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z treści przywołanego przepisu nie wynika, by niedopuszczalność wykonywania decyzji przez upływem terminu do wniesienia odwołania odnosiła się jedynie do organów administracji, a nie wywoływała skutku wobec strony. Zarówno w tym przepisie, jak i w innych przepisach k.p.a. nie ma zróżnicowania decyzji pod kątem dopuszczalności ich wykonania przed upływem terminu do wniesienia odwołania na decyzje nakładające na stronę obowiązek oraz na decyzje przyznające stronie określone prawo. Przewidzianą w k.p.a. zasadą jest, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Wykonalność decyzji nieostatecznej jest wyjątkiem od tej zasady i ma miejsce wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo w innych przypadkach wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z treści art. 130 § 3 k.p.a. przepisów § 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jednocześnie art. 130 § 4 k.p.a. stanowi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r., VII SA/Wa 1801/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2019 r., II SA/Lu 126/19). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wykładni art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 § 3 k.p.a. przedstawionej w przywołanych orzeczeniach. Należy podkreślić, że oparta jest ona wyłącznie na dyrektywach językowych i nie uwzględnia wyników wykładni celowościowej. Bez wątpienia art. 130 k.p.a. ma na celu ochronę adresata decyzji nieostatecznej przed niekorzystnymi następstwami wykonania decyzji. W ocenie Sądu, chodzi tu przede wszystkim o przymusowe jej wykonanie w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, którego konsekwencją z reguły będzie konieczność poniesienia jego kosztów. Nie można jednak wykluczyć, że w interesie strony leżeć będzie wykonanie decyzji organu I instancji jeszcze przed uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Może to wynikać np. z względów technicznych, organizacyjnych związanych z wykonywaniem decyzji czy też ze względów finansowych. Jednocześnie strona może nie chcieć rezygnować z możliwości przeprowadzenia postępowania odwoławczego i nie być zainteresowana zrzeczeniem się odwołania. W takim przypadku, gdy w ocenie strony korzystniejsze dla niej będzie dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie można zakazu takiego wyprowadzać z treści art. 130 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nieostateczną przed zakończeniem postępowania odwoławczego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania (por.: M. Romańska, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] H. Knysiak Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, SIP Lex, t. 14, dostęp: 14.02.2024). Doprecyzować przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ administracji publicznej określił sposób wykonania nałożonego obowiązku, adresat decyzji wykonujący ją przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności, jest zobowiązany zachować się zgodnie ze sposobem określonym w jej treści. Jakiekolwiek inne działanie stanowiłoby obejście prawa z uwagi na co uznać je należy za niedopuszczalne. Tym samym, w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie zachodziła konieczność badania okoliczność wykonania decyzji skoro skarżący sami przyznali, że doszło do tego w sposób niezgodny z jej treścią. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy wnioskowanych dowodów nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.