II SA/Gd 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. oraz U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 25 stycznia 2018 r., nr [...]

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga U. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 30 października 2017 r. skarżący wystąpili do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] w obrębie Ż., gmina. Decyzją [..] z dnia 25 stycznia 2018 r. wójt odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu powołał się na niespełnienie przez przedmiotową nieruchomość jednej z pięciu przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze stwierdzeniem, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym i nie odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym, co uniemożliwia ustalenie nawiązujących do sąsiedztwa elementów decyzji. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie analizy urbanistycznej jedynie do nieruchomości znajdujących się w odległości 63 m od granic przedmiotowej działki oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru wokół przedmiotowej działki obejmującego jedynie nieruchomości znajdujące się w odległości 63 m od jej granic, na którym brak jest obiektów budowlanych. Skarżący wskazali, że w odległości ok. 300 m od ich działki realizowane są budynki wypoczynkowe w miejscowości D., zatem powiększenie granic obszaru analizowanego mogłoby pozwolić na ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją [..] z dnia 17 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej) wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa, w tym zabudowa o funkcji rekreacyjnej, co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo Kolegium zauważyło, że obszar analizowany służy wskazaniu działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, zatem interpretacja sposobu wyznaczania tych granic zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym i nie może to być działka położona w nieokreślonej odległości od działki wnioskodawców. Ponadto Kolegium zauważyło, iż zwrot "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach a wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć od zamiarów inwestora. Co więcej przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary należy w ocenie Kolegium wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Tak więc obowiązkiem organu nie jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wskazali, że najbliższa zabudowa rekreacyjna znajduje się w innej miejscowości i w odległości ok. 300 m od granic ich działki, a zatem w odległości pięciokrotnie większej niż odległości wskazana w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wytyczenie granic obszaru analizowanego w takiej odległości nie znajduje uzasadnienia, w szczególności, gdy granice tego obszaru obejmowałby inny obręb geodezyjny. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że najbliższe sąsiednie tereny poza granicami obszaru analizowanego również nie są zabudowane budynkami rekreacyjnymi (letniskowymi). Wobec powyższego, stwierdzając niespełnienie warunku wyrażonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego U.D. i J. D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwe jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, podczas gdy należało wyznaczyć je w odległości ponad ustawowe minimum. 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania, gdyż nie wyjaśnia Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji podczas załatwiania sprawy, w szczególności dlaczego granice obszaru analizowanego zostały ustalone w ustawowym minimum. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący zauważyli, iż kluczową kwestią jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, co w ocenie skarżących zostało błędnie dokonane przez organ, który ograniczył ten obszar do minimalnej przewidzianej przez przepis rozporządzenia odległości, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślili, że organ nie ma obowiązku wyznaczania granic obszaru analizowanego w wymiarze minimalnym i co więcej, zgodnie z orzecznictwem, organ ma prawo wyznaczać większy obszar wokół terenu inwestycji. Skarżący zarzucili organom obu instancji, iż żaden z nich nie uzasadnił, dlaczego przyjął minimalne granice obszaru analizowanego. Skarżący przypomnieli także o konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności i o obowiązku jej nieograniczania bez potrzeby oraz o prawie do zabudowy, co wobec braku naruszenia interesu publicznego oraz interesów osób trzecich w niniejszej sprawie, a także wobec stanowiska wyrażonego w orzecznictwie odnośnie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej uzasadnia zaskarżenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Powołując się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przypomniało, iż nie można dowolnie poszerzać granic obszaru analizowanego tylko w celu poszukiwania zabudowy. W ocenie Kolegium wytyczenie granic obszaru analizowanego w odległości 300 m od granic działki, a zatem prawie pięciokrotnie większej niż odległość ustalona zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie znajduje uzasadnienia w świetle wykładni przepisów, w szczególności gdy granice tego obszaru obejmują inną miejscowość. Kolegium zauważyło, iż w skardze przywołano szereg orzeczeń, jednak także z ich treści wynika, że poszerzenie granic obszaru ponad minimum wyznaczone przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe, gdy teren inwestycji znajduje się w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od istniejącej zabudowy a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, 2107, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] w obrębie Ż., gmina K. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, 1945, t.j.), dalej: u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [..] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy należało rozpoznać na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, 164, 1588), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury. W niniejszej sprawie odmowna decyzja organów obu instancji została oparta na niespełnieniu jednej z pięciu wyżej wymienionych przesłanek, tj. z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym, co uniemożliwia ustalenie nawiązujących do sąsiedztwa elementów decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a jej celem jest harmonijne kształtowanie przestrzeni. Pojęcie "sąsiedniej działki" w znaczeniu szerokim oznacza działkę znajdującą się w pewnym obszarze, przy czym należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i definiować to pojęcie w odniesieniu do konkretnego przypadku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 619 i n.). Z analizy urbanistycznej – funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Starosty, wynika, iż organ I instancji ograniczył analizę urbanistyczną jedynie do nieruchomości znajdujących się w odległości minimum 63 m od granic działki skarżących, przy czym odległość 63 m stanowi trzykrotność szerokości frontu działki (3 x 21 m), tak więc organ przyjął minimalny wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszar analizowany. Organ odwoławczy zaś uznał powyższe ustalenie za prawidłowe. Oba organy administracyjne nie wskazały, dlaczego przyjęły obszar analizowany w takim a nie innym wymiarze, przy czym organ I instancji w ogóle nie uzasadnił decyzji w tym zakresie, natomiast organ odwoławczy podkreślił jedynie, że nie można dowolnie poszerzać granic obszaru analizowanego tylko w celu poszukiwania zabudowy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym to, że wskazany wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to należy analizować wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako całość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 984/11, CBOSA). Nie budzi już wątpliwości, że sprawy z zakresu inwestycji budowlanych należy rozpoznawać przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej /funkcjonalnej/ wykładni przepisów prawa materialnego. Jako że w aktualnym orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa, to powinno to prowadzić do czynienia przez organ poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną umożliwiających uwzględnienie wniosku inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. II OSK 496/10, CBOSA – i przywołane tam orzecznictwo). Oczywiście należy mieć na względzie by koncepcja szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie prowadziła do dowolności kształtowania przestrzeni, która powinna stanowić harmonijną całość. Jakikolwiek wybór, nawet minimalnie przyjęty, obszaru analizowanego powinien być uzasadniony a strona powinna być przekonana o słuszności takiego wyboru. Co więcej organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego a także o metodzie jego wyznaczania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, CBOSA). Warto zauważyć, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki w taki sposób, aby najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż działka inwestora nie musi znajdować się w środku obszaru analizowanego a odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być w każdym punkcie jednakowa. A zatem pomimo formalistycznej regulacji wynikającej z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w praktyce przepis ten umożliwia dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy. Mając zatem na względzie szerokie rozumienie sąsiedztwa trzeba dokonywać takich poszukiwań obszaru do analizy, w razie potrzeby zwiększając ten obszar, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz do § 3, LEX 2011 – oraz wskazane tam orzecznictwo). Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna – z uwagi na interes publiczny – literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 860/09, CBOSA). Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty zapadły przedwcześnie bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą organy w niniejszej sprawie.