II SA/Gd 247/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2026 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2026 r. nr SKO GD/2678/25 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr WUiA.V.6730.242-6.2023.WK.347859, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej L. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 11 września 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w G. (dalej: "Wspólnota", "Inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o szyb windy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]). Decyzją z 14 listopada 2023 r. Prezydent, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o szyb windy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]). Wnioskiem z 27 maja 2024 r. L. M. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), M. M. i G. W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Prezydenta o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 14 listopada 2023 r., albowiem nie brali w nim udziału. Wnioskodawcy podnieśli, że budowa windy w istotny sposób spowoduje pogorszenie warunków ich życia - bliska odległość windy od mieszkań spowoduje hałas i drgania, a sama winda ograniczy dostęp światła. Postanowieniem z 18 czerwca 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 147 i art. 149 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z 14 listopada 2023 r. Decyzją z 29 sierpnia 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 14 listopada 2023 r. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 11 marca 2025 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że organ powinien prowadzić postępowanie wznowieniowe (po wydaniu ww. postanowienia) dwuetapowo. W pierwszym etapie organ powinien ustalić, czy zaistniała przyczyna wznowienia i gdy ustali pozytywny wynik tego etapu przejść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego już wstępny etap postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie został przez organ pierwszej instancji właściwie przeprowadzony. Brak jest bowiem w decyzji jakiejkolwiek analizy w zakresie tego, czy podmiot, który złożył wniosek w sprawie może być uznany za stronę takiego postępowania, a także brak jest uzasadnienia w zakresie tego, czy rzeczywiście bez swojej winy określone podmioty nie brały udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium z akt postępowania nie wynika, aby Prezydent przeprowadził jakąkolwiek analizę w kontekście uznania określonych podmiotów za strony postępowania, brak jest w aktach dowodów na to, żeby organ pierwszej instancji ustalał dane właścicieli tych działek lub choćby okoliczność, że są one własnością tego samego właściciela co teren objęty wnioskiem. Organ odwoławczy zgodził się co do zasady z argumentacją odwołania, że aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej, przy czym nie chodzi wyłącznie o dostęp prawny, ale również faktyczny. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano natomiast drogi publicznej, z której będzie następowała obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji, zaś organ pierwszej instancji uznał, że chodzi o działkę nr [...], z której miał następować dostęp do drogi publicznej. Jak wynika natomiast z analizy mapy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do działki nr [...], a nie zostało wyjaśnione czy taki dostęp mógłby odbywać się choćby i przez inne działki. Kolegium zauważyło również, że niezależnie od tego, czy inwestycja polega na budowie czy też rozbudowie, u.p.z.p. wymaga podania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy - w tym kontekście Prezydent nie powinien ograniczać rozstrzygnięcia do ustalenia, że linia zabudowy pozostaje bez zmian, gdyż właściwy przepis do tego nie upoważnia. Od decyzji Kolegium z 11 marca 2025 r. Wnioskodawczyni wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd"), który wyrokiem z 15 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 215/25 uchylił ją. Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium kwestionowanej decyzji kasacyjnej WSA w Gdańsku stwierdził, że w realiach sprawy nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, że wstępny etap postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie został przez Prezydenta właściwie przeprowadzony, bowiem w decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy w zakresie tego czy podmiot, który złożył wniosek w sprawie może być uznany za stronę takiego postępowania, a także brak jest uzasadnienia w zakresie tego czy rzeczywiście bez swojej winy określone podmioty nie brały udziału w postępowaniu, WSA w Gdańsku ocenił, że nie mogło to stanowić podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w oczywisty sposób uznał, że wnioskującym o wznowienie postępowania przysługiwał status strony, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, choć stanowiska swojego nie uzasadnił. Nie stanowi to jednak naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Gdańsku podkreślił, że organ odwoławczy ma w swoich kompetencjach możliwość samodzielnej oceny tego, czy wnioskodawcom status stron rzeczywiście przysługuje. Taka analiza nie stanowi przy tym naruszenia zasady zakazującej orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Zdaniem Sądu Kolegium nie wskazało, aby ocena przysługiwania wnioskodawcom statusu stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że jedyne uchybienie organu pierwszej instancji w tym zakresie to brak uzasadnienia swojego stanowiska, jest to jednak brak, który nie uniemożliwia Kolegium jako organowi odwoławczemu dokonania samodzielnej oceny tej kwestii. Sąd wskazał następnie, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z niej, tj. ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Z tego powodu w postępowaniu wznowionym na wniosek L.M., M. M. i G. W. przedmiotem badania jest wyłącznie kwestia ich udziału w postępowaniu, a nie również innych podmiotów, które potencjalnie zostały w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy pominięte. Zdaniem WSA w Gdańsku wskazane przez Kolegium kwestie dostępu do drogi publicznej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy są kwestiami, które wymagałyby rozstrzygnięcia dopiero po przesądzeniu, że wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i że zostali oni udziału w tym postępowaniu pozbawieni. Ponadto, w powyższym stanowisku Kolegium nie wskazało, jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ pierwszej instancji. Nie wynika w każdym razie z uzasadnienia, aby kwestii tych nie mogło wyjaśnić Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania. Podsumowując WSA w Gdańsku ocenił stanowisko organu odwoławczego jako bezpodstawne uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Decyzją z 8 stycznia 2026 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że organ powinien prowadzić postępowanie wznowieniowe (po wydaniu ww. postanowienia) dwuetapowo; w pierwszym etapie powinien ustalić, czy zaistniała przyczyna wznowienia i gdy ustali pozytywny wynik tego etapu przejść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Kolegium przyznało rację wnioskodawcom, że nie zostali oni dopuszczeni do postępowania toczącego się z wniosku Wspólnoty dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a potwierdzeniem tego jest fakt, że decyzja nie została im przesłana przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawcom powinien przysługiwać walor strony postępowania, a to wobec faktu, że są oni współwłaścicielami budynku znajdującego się na działce nr [...], a jego rozbudowa o szyb windy niewątpliwie może powodować wibracje, hałas i zacienienie, co potwierdza interes prawny mieszkańców wspólnoty w nadaniu im przymiotu stron postępowania. Kolegium przytoczyło następnie treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oceniając, że Prezydent właściwie zidentyfikował obszar, dla którego Inwestor zażądał wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar, który następnie został poddany analizie. Jak wynika z treści analizy teren, dla którego Wspólnota żąda wydania warunków zabudowy jest terenem w większości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sam budynek już zlokalizowany na działce również powiela tę funkcję. Zdaniem Kolegium rozbudowa istniejącego budynku o szyb windy nie prowadzi więc do zmiany występującej funkcji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe działanie organu pierwszej instancji, który nie wskazał w decyzji konkretnych parametrów planowanej inwestycji poprzestając na sformułowaniu, że pozostaną one bez zmian. Skoro bowiem istniejąca zabudowa posiada wyznaczoną linię zabudowy, posiada również określoną szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu, a skoro planowana rozbudowa nie spowoduje odstępstw od tych warunków nie ma potrzeby powtarzania konkretnych danych w nowej decyzji. W zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wskazało, że analiza przekonuje, iż średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 0,81, przy czym dla działek położonych przy ul. [...] wskaźnik ten dochodzi nawet do wartości 0,96. Tym samym, planowany po realizacji inwestycji wskaźnik 0,9 nie spowoduje negatywnego wpływu na zastany w tamtym miejscu ład urbanistyczny. Organ odwoławczy zgodził się również z organem pierwszej instancji, że teren posiada dostęp do drogi publicznej z drogi wewnętrznej (działka nr [...]). Do tego działka nie znajduje się w obszarze wymagającym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, wszak dla szybu windy nie jest wymagane uzbrojenie inne niż dla budynku, w którym taki szyb miałby powstać. Ostatecznie także wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. Kolegium uznało za spełnione, co potwierdza dokonana analiza. W zakresie zarzutów dotyczących zacienienia lokali w budynku i obniżenia ich wartości, a także hałasów i drgań, które uniemożliwią korzystanie z lokali w sposób zgodny z przeznaczeniem, organ odwoławczy wskazał, że te okoliczności nie podlegają badaniu w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ale ewentualnie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślono, że w niniejszym postępowaniu bada się przede wszystkim spełnienie wymagań określonych w art. 61 u.p.z.p., a w wypadku, gdy warunki planowanej inwestycji zostaną spełnione organ nie może wydać decyzji negatywnej dla strony - decyzja ma charakter związany w tym znaczeniu, że spełnienie ustawowych wymogów nie pozwala na wydanie decyzji negatywnej. Kolegium zaznaczyło, że w tym stadium postępowania nie bada się spełnienia warunków określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ani też nie stosuje się rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W zakresie dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na tym etapie postępowania należy zapewnić faktyczny dostęp do takiej drogi. Po analizie dostępnych map Kolegium uznało, że taki faktyczny dostęp do drogi publicznej został przez Inwestora zapewniony. Organ odwoławczy zgodził się również z organem pierwszej instancji, że wobec charakteru decyzji o warunkach zabudowy na tym etapie postępowania nie wymaga się badania właściwości podmiotu, który wystąpił z żądaniem ustalenia warunków zabudowy. Sama decyzja ani nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co jednoznacznie wynika z treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślono, że wniosek o wydanie decyzji może być złożony przez każdy podmiot, a wydana decyzja nie zobowiązuje do kontynuowania procesu inwestycyjnego. Tym samym, zdaniem Kolegium, organy nie musiały badać prawidłowości umocowania zarządu Wspólnoty do działania w sprawie. W skardze na decyzję organu odwoławczego L. M. zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia Skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak również wskazania przesłanek zależnych od strony, które w ocenie Kolegium nie zostały jeszcze spełnione lub wykazane, co uniemożliwiło przedstawienie dodatkowych dowodów w zakresie faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że 23 kwietnia 2025 r. Wspólnota podjęła uchwałę nr 6/2025, w której upoważniono jej zarząd do podpisania umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej przeznaczonej na zaplecze podwórzowe. Na podstawie tej uchwały zarząd pismem z 30 kwietnia 2025 r. wystąpił do Gdańskich Nieruchomości o wydzierżawienie gruntu przyległego do budynku Wspólnoty w celu stworzenia warunków w zakresie prawidłowego korzystania z budynku. W piśmie z 11 lipca 2025 r. Gdańskie Nieruchomości, wskazując procedurę wydzierżawienia terenu, wyjaśniły, że z uwagi na brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przez Wspólnoty Mieszkaniowe [...] , planując dzierżawę, konieczne jest wcześniejsze pozyskanie pisemnej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...], która dysponuje bramą wjazdową na udostępnienie przejazdu wszystkim mieszkańcom. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji Kolegium, w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jedynie ograniczyło się do stwierdzenia, że zgadza się z Prezydentem, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej z drogi wewnętrznej. W ocenie Skarżącej, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, takie stwierdzenie jest niewystarczające, tym bardziej, że w decyzji z 15 marca 2025 r. Kolegium wskazało na brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Taka argumentacja została przyjęta przez organ pierwszej instancji, który wezwał Inwestora do uzupełniania braków formalnych wniosku. Również Gdańskie Nieruchomości w piśmie z 11 lipca 2025 r. jednoznacznie wskazały, że budynek Wspólnoty nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Skarżącej podjęcie działań przez zarząd Wspólnoty potwierdza, że uznano jako konieczne zapewnienie dojazdu do terenu inwestycji przez inne działki przez dzierżawę. Według stanu wiedzy Skarżącej na dzień wniesienia skargi umowa nie została podpisana z uwagi na sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Skarżąca wskazała, że działka, przez którą zarząd zamierza uzyskać dostęp do drogi publicznej nie jest przeznaczona do ruchu pojazdów, a tym samym nie ma możliwości zniwelowania przesłanki negatywnej z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., grunt ten nie jest drogą wewnętrzną, gdyż nie jest przeznaczony do ruchu pojazdów, a jedynie pieszych. Podsumowując Skarżąca podniosła, że organ prowadząc postępowanie powinien dokonać oględzin w oparciu o art. 85 § 1 k.p.a., co pozwoli jednoznacznie dokonać oceny dostępu do drogi publicznej, w szczególności czy działka, przez którą mieszkańcy Wspólnoty dostają się do budynku spełnia kryteria drogi wewnętrznej. Powtórzono, że działka, przez którą dostają się do budynku uniemożliwia przejazd pojazdów i nadaje się wyłącznie do ruchu pieszego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 29 sierpnia 2024 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 14 listopada 2023 r. ustalającej na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o szyb windy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]). Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Prezydent w postanowieniu z 18 czerwca 2024 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Skarżącej, okoliczność, że nie brała on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 listopada 2023 r., tj. przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta istnieje, lecz nie ma podstaw do uchylenia decyzji z 14 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Ocena powyższego stanowiska organów jest jednak przedwczesna, albowiem na podstawie nadesłanych wraz ze skargą administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta decyzji z 29 sierpnia 2024 r. brał udział pracownik podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższa regulacja wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wyjaśniono, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 331/18). Podkreśla się przy tym, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy nie tylko orzekania w postępowaniu instancyjnym, a zatem w relacji organ pierwszej instancji - organ odwoławczy, ale także w relacji: postępowanie zwykłe - postępowania nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyroki NSA zapadłe na tle identycznej regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej: z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III FSK 190/22, z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 506/17, z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2078/14, z 31 maja 2016 r. sygn. akt I FSK 1965/14, z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14, z 27 października 2015 r. sygn. akt I FSK 1133/14). W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji. Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego" (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 355/14). W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14). Podsumowując poczynione dotychczas rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15). Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 14 listopada 2023 r. ustalającą warunki zabudowy, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej, brał udział podinspektor A.C. Z akt sprawy wynika, że na skierowanym do Inwestora wezwaniu z 22 września 2023 r., na zawiadomieniu z 10 października 2023 r. o wszczęciu postępowania i na zawiadomieniu z 25 października 2023 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami, zamieszczono adnotację: "Sprawę prowadzi podinspektor A. C.". Podinspektor A. C. jest również autorem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o czym świadczą adnotacje i pieczęcie znajdujące się na tym dokumencie. Podinspektor A. C. brał udział również w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Skarżącej z 27 maja 2024 r. o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 lipca 2024 r. pracownik ten sporządził notatkę służbową na okoliczność rozmowy telefonicznej ze Skarżącą. Ponadto podpis i pieczęć służbowa podinspektora A. C. widnieją na ostatniej stronie decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 14 listopada 2023 r. (jako pracownika przygotowującego projekt decyzji). Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z 14 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z 29 sierpnia 2024 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej, brał udział ten sam pracownik (podinspektor A. C.), to w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałej wady nie dostrzegł organ odwoławczy, spełniona została przesłanka do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27). Należy również wskazać na przepisy Konstytucji RP, z których wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1). Z poszczególnych regulacji wynikających z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1135) wynika, że przepisy tej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w urzędach gmin (art. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika w sposób niewątpliwy, że pracownik samorządowy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W doktrynie wskazuje się, że w zakresie tych czynności mieszczą się czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron, czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania (tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2016, s. 164). Zdaniem Sądu żadna z takich okoliczności nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]