II SA/Gd 221/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.187.2024.PG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sprzeciw A. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2025 r., NSP-VIII.7581.1.187.2024.PG, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 3 lipca 2023 r., nr AB/RW-6740/29/23/J, Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa nowej drogi publicznej – [...]". Na podstawie tej decyzji stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] o powierzchni 0,0077 ha, która powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0170 ha, przeszła z mocy prawa z dniem ostateczności decyzji, tj. w dniu 29 sierpnia 2023 r., na własność Gminy Jastarnia pod budowę publicznej drogi gminnej. Pismem z dnia 5 września 2023 r. Starosta Pucki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu 15 marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 93 130 zł. Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 24 lipca 2024 r., nr GN.683.103.2023, wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 a także art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za utratę prawa własności działki nr [...] o powierzchni 77 m2, położonej w J. w wysokości 93 130 zł, zobowiązując do jego zapłaty Burmistrza Jastarni. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w dniu 15 marca 2024 r., operat szacunkowy, który organ ocenił jako wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jasny, logiczny, niezawierający nieścisłości, błędów i pomyłek oraz niebudzący wątpliwości co do rzetelności i poprawności. Starosta wyjaśnił przy tym, że w operacie wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarnia w rejonie wschodniej części ulicy Mickiewicza, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Jastarni z dnia 25 lipca 2019 r., nr XI/103/2019, działka nr [...] przeznaczona jest pod ciągi pieszo-jezdne i drogi dojazdowe. W operacie wartość rynkową gruntu ustalono stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły wskazał, że w okresie ostatnich 4 lat brak było transakcji podobnych do przedmiotu wyceny, tj. o przeznaczeniu pod drogi publiczne. W J. wystąpiły tylko 2 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi publiczne o cenach 200 zł oraz 220 zł za 1 m2, ale dotyczyły one gruntów zabudowanych drogą. Na terenie miasta W. zidentyfikowano w ostatnich latach klika transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi publiczne. Ceny tych transakcji opiewały na kwoty od 50 do 156,34 zł/m2, były to jednak również transakcje gruntami zabudowanymi (drogi, chodniki, inne składniki budowlane). Ponadto stanowiły one głównie tzw. nabycia regulacyjne, które z uwagi na obowiązek prawny zarządcy drogi w zakresie regulacji pasa drogowego należy uznać za zawarte w sytuacji nierynkowej i tym samym nie powinny być wykorzystane w procesie wyceny. Z uwagi na to, na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., 1832), biegły dokonał wyceny na podstawie transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. gruntów o przeznaczeniu pod usługi turystyczne. Biegły wskazał przy tym, że nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele usługowo – turystyczne były w okresie od grudnia 2021 r. do dnia wyceny przedmiotem obrotu na rynku regionalnym (powiat p. i l. – miasta nadmorskie) i liczba tych transakcji stanowi wystarczającą bazę umożliwiającą dobór nieruchomości podobnych. Dla celów wyceny zgromadzono informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 3 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje turystyczne - będących przedmiotem prawa własności i spełniających warunek podobieństwa względem przedmiotu wyceny. Wszystkie transakcje oceniono pod względem warunków zawarcia transakcji i przedmiotu sprzedaży. Z bazy danych wyeliminowano takie, które nie spełniają warunków transakcji rynkowych oraz takie, których ceny znacznie odbiegają od średnich cen transakcyjnych zanotowanych na analizowanym rynku w badanym okresie czasu. Biegły wskazał, że aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych na cele usługowo-turystyczne, po uwzględnieniu trendu zmiany cen w czasie kształtują się w przedziale od 577,55 zł do 2 688,27 zł za m2 powierzchni gruntu. Mając na uwadze poziom cen nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi turystyczne w stosunku do poziomu cen uzyskiwanego za wszelkiego rodzaju nieruchomości drogowe, biegły stwierdził, że nie zachodzi potrzeba powiększania wyszacowanej wartości według przeznaczenia usługowo-turystycznego w wycenie według alternatywnego sposobu korzystania. Z uwagi na cechy nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod usługi turystyki możliwe jest dokonanie wyceny wartości rynkowej a występowanie na nieruchomości urządzeń budowlanych czy roślinności uwzględnione zostanie w cesze "zagospodarowanie terenu". Biegły wskazał także, że w okresie do czerwca 2022 r. występował trend zmiany cen w czasie na poziomie około +12% rocznie. Od lipca 2022 r. nastąpiło wyraźnie zahamowanie wzrostu cen na rynku nieruchomości inwestycyjnych w tym szczególnie mieszkaniowych (grunty). W procesie wyceny ceny transakcyjne skorygowano o powyższy trend na datę wyceny. Cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz wagi poszczególnych cech rynkowych biegły określił na podstawie znajomości rynku lokalnego/regionalnego ustalonego na podstawie wieloletnich analiz transakcji oraz zachowań uczestników rynku nieruchomości, wykonywanych podczas sporządzania wycen nieruchomości tego samego typu jak przedmiot wyceny, na podstawie informacji pozyskanych od specjalistów rynku nieruchomości, danych pozyskanych podczas szkoleń specjalistycznych oraz na podstawie literatury fachowej przedmiotu. Biegły wskazał, że szacowana wartość prawa własności nieruchomości gruntu jest wartością rynkową i taka też byłaby możliwa cena do uzyskania przy sprzedaży jej jako gruntu niezabudowanego, przedmiotu prawa własności. Starosta stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem w przewidzianym w tym przepisie terminie nie nastąpiło wydanie nieruchomości. Gmina nie przejęła przedmiotowej nieruchomości od poprzednich właścicieli protokołem zdawczo-odbiorczymi oraz nie zostały złożone oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Nadto, na przedmiotowych działkach nie rozpoczęto prac budowlanych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu wniesionego przez Burmistrza Jastarni odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Pomorski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 marca 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), uchylił decyzję Starosty Puckiego z dnia 24 lipca 2024 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca próbował określić wartość rynkową gruntu działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na nim częściami składowymi (drzewa liściaste), przyjmując do porównań jako nieruchomości podobne, nieruchomości o innym stanie zagospodarowania niż przedmiot wyceny. Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań wynika, że: na nieruchomości podobnej nr 1 występowały składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz elementy ogrodzenia (na przedmiocie wyceny nie występowały krzewy i ogrodzenie, co miało miejsce na nieruchomości podobnej nr 1); nieruchomość nr 2 była zabudowana budynkiem oraz występowały na niej składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz ogrodzenie (przedmiot wyceny nie był zabudowany budynkiem oraz nie występowały na nim krzewy i ogrodzenie, co miało miejsce na nieruchomości podobnej nr 2); nieruchomość nr 3 była niezabudowana bez części składowych (na przedmiocie wyceny znajdowały się drzewa). Zatem, w ocenie Wojewody, nieruchomości te nie mogą stanowić nieruchomości podobnych do działki nr [...] ze względu na odmienny stan niż stan nieruchomości wycenianej, nawet przy zastosowaniu korekty z tytułu cechy zagospodarowania terenu (waga cechy 5%). Wojewoda wskazał przy tym, że jeżeli w obrocie nie występowały nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, pod względem zagospodarowania terenu, rzeczoznawca powinien w myśl art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami określić wartość odtworzeniową, tj. oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Dlatego też, w ocenie Wojewody, operat szacunkowy, z uwagi na przyjęcie w nim do porównania nieruchomości o odmiennym stanie zagospodarowania, obarczony jest błędem, który ma wpływ na oszacowaną przez biegłego wartość nieruchomości i nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: - obrazę art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez niezasadne przyjęcie, że uzyskany w toku postępowania operat szacunkowy określający rzeczywistą wartość gruntu, która przeszła na własność Gminy Jastarnia jest obarczony błędem i nie może stanowić dowodu w postępowaniu; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia a mający wpływ na jego treść, polegający na zupełnie dowolnej, subiektywnej interpretacji i niewłaściwej ocenie okoliczności sprawy, zwłaszcza w kontekście obrazy powołanych wyżej przepisów, podczas gdy sporządzony operat stanowiący kluczowy dowód w sprawie został sporządzony w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującą metodologią, uwzględniający przeznaczenie terenu, cechy i stan nieruchomości, a także ceny nieruchomości podobnych. Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Sprzeciw skarżącego, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2025 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie przy tym z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. Tym niemniej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https:orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia 13 marca 2025 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 24 lipca 2024 r. nie mogły uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle zaś art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie. Operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega przy tym niewątpliwie ocenie organu administracji. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ rozpoznający sprawę nie posiada niewątpliwie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Stąd też ocena operatu szacunkowego winna być dokonana przede wszystkim pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1373/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, organ, oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego uprawniony jest do sprawdzenia, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, Wojewoda uznał zaś, że sporządzony operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu dla ustalenia odszkodowania albowiem niezrozumiałe dla Wojewody było przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania z nieruchomością wycenianą wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Stanowisko to Wojewoda uzasadnił tym, że na działce nr [...] znajdowały się części składowe w postaci drzew liściastych a na nieruchomości podobnej nr 1 występowały składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz elementy ogrodzenia, nieruchomość nr 2 była zabudowana budynkiem oraz występowały na niej składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz ogrodzenie, z kolei nieruchomość nr 3 była niezabudowana bez części składowych. Zdaniem przy tym Wojewody, nieruchomości te nie mogą stanowić nieruchomości podobnych nawet przy zastosowaniu korekty z tytułu cechy zagospodarowania terenu. Wojewoda podkreślił, że jeżeli rzeczoznawca nie odnalazł nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, pod względem zagospodarowania terenu, powinien oddzielnie określić wartość gruntu i wartość jego części składowych na podstawie art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wskazać należy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca określał wartość rynkową działki nr [...]. Przepis art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Przy tym, rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach. Stosownie przy tym do treści § 49 ust. 4 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16, powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3372/18, LEX nr 2763248). Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Podkreślenia też wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1, który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. W sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie, rzeczoznawca wskazał, że na analizowanym rynku nie występują nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi publiczne, dlatego też, biegły uznał, że wyceny należy dokonać według alternatywnego przeznaczenia na podstawie transakcji dotyczących gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. według gruntów o przeznaczeniu pod usługi turystyczne. Do wyceny tej zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wskazując, że na analizowanym rynku wystąpiła wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami podobnymi a zastosowana metoda w najlepszy sposób umożliwia dokonania wyceny wartości rynkowej przedmiotu wyceny. Dla celów wyceny biegły zgromadził informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 3 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje turystyczne – będących przedmiotem prawa własności i spełniających, według biegłego, warunek podobieństwa względem przedmiotu wyceny. Biegły wskazał przy tym, że z uwagi na cechy nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod usługi turystyki możliwe jest dokonanie wyceny wartości rynkowej – występowanie na nieruchomości urządzeń budowlanych czy roślinności uwzględnione zostanie w cesze "zagospodarowanie terenu". Przedmiotem wyceny biegły objął określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej wraz ze wszystkimi częściami składowymi gruntu, wskazując, że na działce występują drzewa liściaste. Do porównania zaś biegły przyjął: nieruchomość, na której występują składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz elementy ogrodzenia; nieruchomość zabudowaną budynkiem, na której występują składniki roślinne w postaci drzew i krzewów oraz ogrodzenie; nieruchomość niezabudowaną i bez części składowych. Cechę różniącą nieruchomości biegły przyjął zagospodarowanie terenu , której wagę określił na 5%. W ocenie Sądu, wątpliwości Wojewody dotyczące doboru przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ze względu na stan zagospodarowania i zastosowania określonej wagi cechy różniących tych nieruchomości powinny być w pierwszej kolejności wyjaśnione w toku prowadzonego przez niego postępowania odwoławczego poprzez wystąpienie do rzeczoznawcy o udzielenie stosownych informacji. Zdyskwalifikowanie operatu szacunkowego na skutek zakwestionowania wybranych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości jako niespełniających, w ocenie Wojewody, cech podobieństwa bez precyzyjnego wyjaśnienia tej oceny w wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej jawi się jako dowolne, jest niezrozumiałe dla stron, co wynika z wniesionego sprzeciwu, a skutkiem tego nie może zostać poddane kontroli Sądu. Dotyczy to także zalecenia Wojewody, że z powodu nieodnalezienia nieruchomości podobnych, rzeczoznawca powinien wycenić nieruchomość na podstawie wartości odtworzeniowej. Stanowisko organu odwoławczego jest niezrozumiałe, jako że nie wiadomo czy kwestionuje wycenę gruntu jako takiego, czy też chodzi o brak wyceny nasadzeń. Tymczasem w operacie rzeczoznawca wskazał, że z uwagi na cechy nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod usługi turystyki możliwe jest dokonanie wyceny wartości rynkowej a występowanie na nieruchomości urządzeń budowlanych czy roślinności uwzględnione zostanie w cesze "zagospodarowanie terenu". W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z zasadą określoną w art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 135 ust. 1 tej ustawy jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z treści obu przepisów wynika, że konieczność określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości zamiast wartości rynkowej wynika z jej określonej właściwości (rodzaju) powodującej, że tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Innymi słowy, pomimo stosownych zabiegów rzeczoznawca majątkowy nie jest w stanie znaleźć nieruchomości spełniających normatywne kryterium podobieństwa z art. 4 pkt 16, czego w niniejszej sprawie w sposób niewątpliwy nie stwierdzono. Odtworzeniowa wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania - tylko wtedy - gdy nie ma możliwości określenia wartości rynkowej ze względu na to, że brak jest w obrocie nieruchomości rodzajowo podobnych (por. W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2011, s. 1061). Nadto, w ocenie Sądu, w świetle treści przepisu art. 135 wartość odtworzeniowa może odnosić się wyłącznie do sposobu określenia wartości części składowych gruntu. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy kwestie nie świadczą bowiem, zdaniem Sądu, o tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może bowiem sam uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zbadania wartości dowodowej operatu szacunkowego np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zakwestionowanie zaś operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob.: wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1958/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko zaś w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową całego operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy jego poprawy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasatoryjną (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1329/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja nie wypełnia przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem odnosi się do kwestii, które organ odwoławczy powinien i mógł zweryfikować samodzielnie. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie powinien zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.